Встреча по климату в Бонне — воздух чище не стал

В начале июня 2015 года в Бонне прошла очередная сессия Вспомогательных органов Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Ее целью была подготовка климатического соглашения, которое должно быть заключено в Париже в декабре 2015 г. Встреча не принесла существенного прогресса. Странам тяжело прийти к компромиссу по ряду принципиальных вопросов, и в преддверии Парижа переговорщикам предстоит еще большая работа.

В начале июня 2015 года в Бонне прошла очередная сессия Вспомогательных органов Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Ее целью была подготовка климатического соглашения, которое должно быть заключено в Париже в декабре 2015 г. Встреча не принесла существенного прогресса. Странам тяжело прийти к компромиссу по ряду принципиальных вопросов, и в преддверии Парижа переговорщикам предстоит еще большая работа.

Краткая история международного климатического регулирования

Документ, определяющий базовые принципы международного сотрудничества по противодействию изменению климата, – подписанная в 1992 г. Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК). В частности, она декларирует нацеленность стран на сокращение выбросов парниковых газов. Важное положение РКИК – принцип общей, но дифференцированной ответственности, согласно которому основная ответственность за борьбу с изменением климата (следовательно, и основные обязательства по сокращению выбросов) ложится на развитые страны и страны с переходной экономикой.

Положения РКИК конкретизированы в Киотском протоколе, подписанном в 1997 г. Развитые страны и страны с переходной экономикой взяли на себя конкретные количественные обязательства по сокращению выбросов парниковых газов на период действия Протокола с 2008 по 2012 г.

Впрочем, задолго до окончания этого периода стало понятно, что Киотский протокол не способен стать серьезным инструментом по предотвращению климатической угрозы. Причиной тому стал бурный экономический рост в ведущих развивающихся странах. В то время как страны, взявшие на себя количественные обязательства по Протоколу, сократили выбросы с 1990 по 2012 гг. в совокупности чуть более чем на 10%, Китай за тот же период увеличил выбросы примерно втрое, а Индия – вдвое. Эти два государства, характеризующиеся преобладанием в энергетическом балансе «грязного» угля, в 2000-е гг. вышли соответственно на первое и третье место в мире по объему эмиссии парниковых газов.

Встала необходимость выработки нового соглашения, в рамках которого развивающиеся страны также будут нести обязательства по сокращению выбросов. Ключевой для выработки такого соглашения стала конференция в Копенгагене в 2009 г. Несмотря на колоссальный интерес, прикованный к этому мероприятию, а также его представительность (присутствовали более 120 глав государств и правительств), о новом соглашении договориться не удалось. Спустя несколько лет было принято решение объявить второй период выполнения Киотского протокола, который продлится до 2020 г. Однако ряд развитых стран и стран с переходной экономикой (в том числе и Россия), разочарованных провалом переговоров, отказались участвовать в нем. Как следствие, в настоящее время обязательства по сокращению выбросов несут лишь страны ЕС, Австралия и несколько малых государств – в совокупности они ответственны менее чем за 15% глобальных выбросов.

В декабре 2015 г. должно быть подписано новое климатическое соглашение, которое придет на смену Киотскому протоколу в 2020 г. К настоящему моменту его контуры уже понятны. Во-первых, участвовать в соглашении будут все основные эмитенты парниковых газов. Во-вторых, оно будет устроено по принципу «снизу вверх»: предполагаемые объемы сокращений выбросов определяются странами исходя из собственных соображений, а не достаются им в результате централизованного дележа общего объема допустимых выбросов. В-третьих, сами предполагаемые объемы сокращений не будут зафиксированы в виде обязательств. Велика вероятность того, что они и вовсе не будут указаны в соглашении, а будут содержаться лишь в информационном приложении, не имеющем юридически обязывающего характера. Национальные цели будут называться не «обязательствами», а «вкладами». В-четвертых, соглашение будет предполагать предоставление «климатической помощи» беднейшим странам мира, размер которой предположительно должен к 2020 г. составить 100 млрд долл. в год.

Бонн: очередная остановка на пути к Парижу

Ресурсные риски – сколько у планеты
осталось времени? Интервью с
Александром Литовским, главой «Группы
безопасности Земли»

По итогам конференции сторон РКИК в Лиме в декабре 2014 г., а также вспомогательной сессии в Женеве в феврале 2015 г. удалось разработать переговорный текст длиной 89 страниц, в котором представлены различные варианты формулировок по всем спорным вопросам. Предполагалось, что на конференции в Бонне, а также на следующих переговорных сессиях по большинству таких формулировок будет достигнуто согласие, а сам текст будет существенно сокращен.

Основным препятствием на пути к этому стали три блока противоречий между участниками переговоров.

Первое касается упоминания в документе принципа общей, но дифференцированной ответственности. Развитые страны настаивают на прекращении использования этого термина, так как на протяжении всей истории климатического регулирования он проводил разграничительную черту между развитыми и развивающимися странами, которая в настоящий момент становится все менее актуальной. Развивающиеся страны, напротив, продолжают требовать особого подхода к ним, настаивая на неготовности жертвовать экономическим ростом ради сокращения выбросов.

Второе противоречие касается общей цели совместных действий, выраженной в объемах сокращения выбросов к 2050 г. Ведущие эмитенты предпочитают абстрактные формулировки («значительные сокращения выбросов к 2050 г.»), наиболее уязвимые государства (особенно малые островные) настаивают на конкретных и очень амбициозных целях (вплоть до сокращения выбросов на 70-95% к 2050 г. по сравнению с уровнем 2010 г.).

Третье противоречие касается вопросов финансирования адаптации в наименее развитых странах. Предполагаемые получатели помощи хотели бы видеть в документе ее объем (не менее 100 млрд долл. в год с 2020 г.), а также уточнение механизмов финансирования. Развитые страны, которые будут основными донорами, предпочли бы этого избежать – во многом из-за того, что источники финансирования до сих пор не ясны.

По итогам переговоров в Бонне ни по одному из этих вопросов не удалось достичь компромисса. В результате документ удалось сократить лишь на четыре страницы. Это настолько мало, что ряд экспертов выражает озабоченность по поводу возможности подготовки итогового текста к конференции в Париже. Сложности признают и в аппарате РКИК. В последний день переговоров было принято беспрецедентное решение: до следующей сессии, которая состоится в конце июля 2015 года, над текстом поработает особая группа в составе нескольких десятков переговорщиков.

Будущие перспективы

Несмотря на скромные результаты переговоров в Бонне, сомнений в том, что соглашение в Париже будет подписано, быть не должно. Его основные положения уже обговорены ведущими странами (перед Копенгагеном к этому моменту даже не было единого варианта переговорного текста), и противоречия касаются пусть важных, но все же деталей.

Не должен смущать и рамочный, необязательный характер нового соглашения. После неудачи в Копенгагене едва ли можно было ожидать большего. На сегодня добровольность – единственный способ обеспечить универсальный характер документа. Гораздо важнее обязательного статуса то, что государства, в том числе развивающиеся, подавая информацию о национальных вкладах, будут фиксировать собственные климатические цели, а для их выполнения вводить национальные регуляторные механизмы. Важно и то, что соглашение уделяет внимание вопросам не только сокращения выбросов, но и адаптации, которая становится все более актуальной по мере того, как изменение климата набирает ход.

В части сокращения выбросов климатическое соглашение после перехода в формат «снизу вверх» выполняет функцию скорее ориентира, чем руководства к действию. Конкретные меры реализуются на национальном, региональном, корпоративном уровнях. Параллельно с переговорной сессией в Бонне на саммите в Баварии страны «Группы семи» заявили о декарбонизации своих экономик к концу века. А шесть крупнейших европейских энергетических компаний выступили с открытым письмом в поддержку введения цены на углерод во всем мире. Быстрыми шагами развивается климатическое регулирование во многих странах, в том числе в Китае. 2014 стал первым годом в истории, когда рост мировой экономики не сопровождался выбросами парниковых газов.

Этого, безусловно, недостаточно для недопущения роста температуры выше приемлемого уровня. Но все это происходит вне всякой зависимости от хода переговоров в рамках ООН. Значимость дипломатического диалога в вопросах обсуждения климата не стоит недооценивать, но главная детерминанта динамики выбросов лежит в сфере реальной экономики – это соотношение издержек использования энергии из чистых и грязных источников и лежащий в его основе технологический прогресс.