ВТО спустя 15 лет после начала Дохийского раунда

15–18 декабря 2015 г. состоится 10-ая министерская конференция ВТО, к которой организация подошла не в лучшей форме. С начала Дохийского раунда переговоров в рамках Всемирной торговой организации (ВТО) прошло пятнадцать лет. Но за это время так и не удалось достичь ощутимого прогресса в решении сложнейших задач, стоящих перед многосторонней торговой системой на современном, крайне противоречивом как с экономической, так и с политической точки зрения, этапе развития.

15–18 декабря 2015 г. состоится 10-ая министерская конференция ВТО, к которой организация подошла не в лучшей форме.

С начала Дохийского раунда переговоров в рамках Всемирной торговой организации (ВТО) прошло пятнадцать лет. Но за это время так и не удалось достичь ощутимого прогресса в решении сложнейших задач, стоящих перед многосторонней торговой системой на современном, крайне противоречивом как с экономической, так и с политической точки зрения, этапе развития. Тем не менее, как обоснованно утверждают эксперты, несмотря на разногласия в вопросах регулирования международной торговли между отдельными странами-членами ВТО, за двадцать лет существования организация «доказала свою состоятельность в качестве основного и самого масштабного форума для обсуждения наиболее сложных и проблемных тем в области торговых отношений между государствами и их формальными и неформальными объединениями» [1]. Однако список задач по совершенствованию правил мировой торговли не только не сократился, но и пополнился новыми, еще более сложными. Нынешнее состояние дел в ВТО напоминает снежный ком: пока члены организации пытаются справиться с вызовами прошлого десятилетия, каждый год приносит новые проблемы, требующие безотлагательного решения для поддержания стабильности в мировой торговле и в мире в целом.

Как и у всех глобальных проектов, повестка Дохийского раунда со временем, безусловно, должна была претерпеть изменения вследствие динамичного развития и появления новых вызовов в мировой экономике и международном экономическом сотрудничестве. Необходимо стало реформировать механизм разрешения споров и определить новый подход к предоставлению преференций в торговле на основе региональных и кросс-региональных преференциальных соглашений. Было очевидно, что существенные изменения в многосторонние правила должны быть внесены в связи с динамичным развитием глобальных производственных цепочек (глобальных цепочек создания стоимости) и появлением бренда «Сделано в мире». Дополнительные проблемы создавала и не до конца проработанная в рамках ВТО система определения страны происхождения товара. В итоге были достигнуты, хотя и не без труда и компромиссов, определенные результаты. Подписание соглашения об упрощении процедур в торговле еще раз подтвердило, что многосторонние торговые переговоры — оптимальный путь формирования правил, обеспечения стабильности и развития.

Вместе с тем последние два года стали для ВТО критическими — впервые в истории организации отчетливо зазвучали сомнения, в том числе и на экспертном уровне, в целесообразности ее существования. Оживился протекционизм в форме торговых санкций, участились попытки использования ст. XXI ГАТТС для обоснования ограничительных мер, многосторонние принципы размывались в рамках плюрилатеральных договоренностей вплоть до появления переговорных площадок вне ВТО, но в рамках ее компетенции. В данном случае речь идет о переговорах по Соглашению о торговле услугами (Trade in Services Agreement — TISA), инициированному США в качестве вероятной альтернативы Генеральному соглашению по торговле услугами (ГАТС). Изначально в переговорах участвовали 16 стран, к настоящему времени их число выросло до 23. Поскольку Европейский союз представляет 28 государств-членов, можно утверждать, что в переговорах участвуют 50 стран.

Повестка дня: повторение пройденного или новые уроки?

wikipedia.org / russavia
Министерская встреча ВТО, Доха,
9-13 ноября 2001 г.

С такими не самыми оптимистичными результатами ВТО подошла к своей юбилейной 10-й министерской конференции, которая должна пройти в столице Кении Найроби в период с 15 по 18 декабря 2015 г.

Повестка дня конференции охватывает широкий спектр вопросов. Прежде всего, участники обсудят вопросы развития сельского хозяйства (использование экспортных субсидий, специальных защитных механизмов, формирование продовольственных запасов и т.п.) и защиты внутреннего рынка (антидемпинговые меры, предоставление субсидий). Пересмотра требует и механизм разрешения споров, который по праву можно считать одним из важнейших достижений ВТО. Серьезные изменения в структуре мировой торговли связаны с динамичным развитием электронной коммерции, которая должна стать предметом первоочередного внимания и изучения, поскольку практически не регулируется нормами ВТО.

Из повестки дня предшествующих министерских конференций в список ключевых вопросов нового этапа переговоров плавно перетекли проблемы защиты окружающей среды и обеспечения устойчивого развития, включая переговоры по соглашению об экологических товарах, правила осуществления государственных закупок, реализацию соглашения по торговле информационными технологиями и товарами, регулирование прав интеллектуальной собственности и интересы наименее развитых стран. К числу крайне сложных и не получивших на протяжении пятнадцати лет Дохийского раунда регулирования, более соответствующего современному этапу развития, относятся переговоры по несельскохозяйственным товарам, формирование мегарегиональных соглашений и их транспарентность, торговля услугами. Внимание будет уделено и проблеме упрощения процедур торговли.

Регионализм vs многосторонняя система: новые соглашения и новая постановка вопроса

К наиболее сложным для обсуждения темам, по которым вряд ли удастся найти компромисс, можно отнести все более усиливающееся противостояние регионализма и многостороннего сотрудничества. Эти две тенденции традиционно считались взаимодополняющими. Число региональных и кросс-региональных соглашений продолжает расти, при этом их качественный характер и сфера покрытия существенно меняются. ВТО признает потенциальные преимущества таких соглашений, в том числе достижение более высоких темпов экономического роста. Усилия Секретариата традиционно направлены на получение максимально подробной информации с целью повышения прозрачности правил и оценки их влияния на интересы других членов ВТО. В 2015 г. в ВТО были нотифицированы 13 новых соглашений. В результате общее число действующих соглашений, по данным организации, достигло 265, из которых 127 распространяются на торговлю товарами и услугами, 137 — на торговлю товарами и одно соглашение заключено только в сфере услуг.

В то же время в стремлении обеспечить преференциальный доступ на рынки участников соглашения страны не должны создавать препятствия для других экономик. Региональные и преференциальные договоренности предусмотрены правилами ВТО, в том числе ст. XXIV ГАТТ и ст. V ГАТС, при выполнении определенных условий, которые не всегда соблюдаются. Особое значение имеют соглашения с участием наиболее крупных игроков мирового рынка — ЕС и США.

В 2014 г. в активную фазу вступили переговоры между Европейским союзом и США по Трансатлантическому торговому и инвестиционному партнерству. Содержание этих переговоров до сих пор держится в тайне. Даже парламенты отдельных стран-членов ЕС не смогли получить от Еврокомиссии детальную информацию о ходе переговорного процесса. В перспективе к проекту планируется подключить Канаду, Мексику, Швейцарию, Лихтенштейн, Норвегию, Исландию, а также страны-кандидаты на вступление в ЕС. Движущая сила данного соглашения — американский бизнес. В условиях медленного — а зачастую и отсутствующего прогресса на многосторонних переговорах — он стремится обеспечить себе благоприятные условия для работы на столь важных рынках. Хорошо отлаженное взаимодействие бизнеса и государства в США позволяет использовать все имеющиеся ресурсы и инструменты в интересах крупных корпораций. С точки зрения национальных интересов Соединенных Штатов, это исключительно положительная характеристика, которая может служить примером для многих стран. Кроме того, в связи с переговорами о свободной торговле и инвестициях между ЕС и США Еврокомиссия предложила создать новую трансатлантическую систему разрешения инвестиционных споров, которая в свою очередь составит серьезную конкуренцию уже существующему в рамках Всемирного банка многостороннему механизму.

Помимо трансатлантической инициативы, США активно продвигали идею формирования Транстихоокеанского партнерства (ТТП) с участием самих Соединенных Штатов, Австралии, Брунея, Вьетнама, Канады, Мексики, Малайзии, Новой Зеландии, Перу, Сингапура, Чили и Японии. ТТП — это самое крупное региональное торговое соглашение с момента создания ВТО, объединяющее страны, доля которых в мировой торговле составляет 40%. Партнерство, нотифицированное как зона свободной торговли, выходит далеко за рамки торговли товарами и услугами и охватывает, среди прочего, формирование глобальных производственных цепочек, повышение производительности и конкурентоспособности национальных экономик за счет совместных инновационных проектов.

REUTERS/Sandro Campardo
Татьяна Исаченко:
Казахстан в ВТО – начало сложного пути

Подобные глубокие соглашения не могут не вступать в противоречие с многосторонними торговыми правилами, что, естественно, подрывает устои ВТО и рождает сомнения в ее способности регулировать многие важные вопросы современного экономического сотрудничества. Страны, не вошедшие в новые блоки, будут вынуждены принять новые правила, согласованные крупнейшими игроками, хотя они могут не соответствовать их интересам и подрывать принцип недопустимости дискриминации. По мнению генерального директора ВТО Р. Азеведо, региональные торговые соглашения (РТС) не могут служить заменой многосторонней торговой системы, так как по многим ключевым вопросам решения могут быть найдены только при широком и эффективном участии всех членов организации (например, по вопросам упрощения процедур торговли, либерализации услуг, сельского хозяйства и рыболовства, субсидий). Кроме того, многосторонняя система обеспечивает участие наиболее уязвимых стран и способствует интеграции развивающихся государств в глобальные экономические процессы.

Новые правила — расхождение позиций и отсутствие результата

Еще одна крайне противоречивая сфера — реформирование системы мер по защите внутреннего рынка, прежде всего наиболее популярных антидемпинговых мер, а также противодействующих субсидированию компенсационных пошлин. Рассмотрение этих вопросов относится к так называемым переговорам по правилам. Активная работа в этом направлении велась до 2011 г., но впоследствии переговоры по выработке правил были практически заморожены.

Осенью 2015 г. отдельные члены ВТО, в том числе и Россия, определили обеспечение прозрачности выработки и использования правил в качестве наиболее перспективного результата министерской конференции в Найроби. Выдвинутые ими предложения касались Соглашения по применению статьи VI ГАТТ 1994 г. (более известного как Антидемпинговое соглашение), Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам ВТО, в том числе правил в отношении субсидирования рыболовства, и отмеченных выше положений ВТО по РТС.

Следует отметить, что любой исход переговоров по правилам зависит от прогресса в других областях, в первую очередь от переговоров по сельскому хозяйству.

Сельское хозяйство как сфера наиболее острой конкуренции

Сельское хозяйство традиционно относится к числу наиболее важных и чувствительных в политическом плане тем повестки переговоров ВТО. При подготовке к министерской конференции в Найроби члены ВТО определили перечень вопросов для включения в повестку дня. Вместе с тем многие другие вопросы, не вошедшие в повестку, подлежат рассмотрению уже после форума. Как ожидается, важную часть пакета 10-й конференции составят вопросы «экспортной конкуренции», такие как устранение экспортных субсидий, новые правила экспортного кредитования, международная продовольственная помощь и экспортная деятельность государственных торговых предприятий. Именно в этой сфере между странами всегда существовали наиболее острые разногласия. Начиная с 2008 г. на переговорах по сельскому хозяйству не было достигнуто никакого прогресса. В 2013 г. в ходе Балийской конференции ВТО страны договорились «проявлять максимальную сдержанность» в отношении применения каких-либо форм субсидирования экспорта и максимально стремиться к устранению экспортных субсидий. В рамках конференции в Найроби предполагается закрепить эти обязательства юридически и полностью исключить экспортные субсидии, что представляется крайне сложным и малодостижимым.

Транспарентность как главный принцип и результат конференции

Внимательное изучение всех тем повестки дня переговоров позволяет утверждать, что, как и раньше, 10-я министерская конференция должна будет принять решения по крайне важным, но весьма разнообразным вопросам. По итогам подготовительных мероприятий и консультаций с отдельными членами ВТО и группами стран, выступлений генерального директора Р. Азеведо становится очевидным, что успехом конференции может стать достижение договоренности об усилении транспарентности во всех сферах и по всем вопросам повестки дня. Повышение транспарентности необходимо, в частности, в сфере торговли услугами (главным образом в том, что касается внутреннего регулирования). Кроме того, ВТО крайне ограничена в получении информации о ходе и содержании переговоров по торговле услугами (основные сведения, как это ни странно, получены по каналам WikiLeaks). Достижение заявленной цели — обеспечение совместимости положений ГАТС и TISA — позволит в дальнейшем интегрировать последнее в многостороннюю систему.

Российская позиция в Найроби

REUTERS / Edgar Su
Татьяна Исаченко:
Свобода торговли или протекционизм:
проблемы стратегического выбора

Россия заявила свою позицию по всем вопросам повестки дня. Как отмечается в документах, представленных в ВТО, для Кремля очевидна необходимость сохранения, развития и совершенствования многосторонней системы регулирования торговли на основе эффективных и плодотворных переговоров. В то же время обращается внимание на то, что результаты реализации задач Дохийского раунда переговоров далеки от ожиданий пятнадцатилетней давности. В связи с этим делается вывод о неизбежности перехода части накопившихся проблем в повестку дня после Найроби. Для успешной работы министерской конференции нужно в первую очередь уровнять обязательства недавно присоединившихся стран и стран, имеющих большой опыт деятельности в рамках ВТО.

С точки зрения России, еще один важный вопрос — торговля услугами. В данном случае российская позиция полностью совпадает с базовыми установками: необходима большая транспарентность в отношении внутреннего регулирования и устранение барьеров в торговле и инвестициях в сфере услуг. Повышение транспарентности требуется и в отношении правил, в том числе касающихся применения защитных мер. Позиция России по РТС заключается в следующем: региональные торговые соглашения должны полностью коррелировать с целями и задачами многосторонней торговой системы, а именно — с открытостью и либерализацией, для чего нужны дополнение и разъяснение отдельных правил формирования РТС.

Особое внимание в позиции российской стороны уделяется использованию ст. XXI ГАТТ в отношении торговых ограничений, вводимых по соображениям национальной безопасности. В условиях санкционной политики эта статья все чаще упоминается в качестве основания для введения ограничительных мер и запретов, что требует ее внимательного изучения. Для недопущения дискриминации и предотвращения использования ст. XXI ГАТТ в коммерческих целях необходимо выработать общую трактовку прав и обязательств сторон, вытекающих из применения данной статьи, а также уточнить обстоятельства, когда она может быть применена.

Министерская конференция в Найроби: как оправдать ожидания?

После многочисленных консультаций со странами-членами ВТО подготовительная группа пришла к выводу, что в декларации 10-й конференции должны быть отражены следующие принципиальные положения.

Во-первых, необходимо подтвердить целесообразность сохранения и дальнейшего развития ВТО, основываясь на достижениях организации за двадцать лет ее существования. Во-вторых, в документе должны быть отражены практические результаты обсуждения в рамках переговоров, включая решения по вопросам Дохийской повестки дня, по которым удастся достичь прогресса. В-третьих, неотъемлемой и крайне важной частью декларации должен стать план работы на перспективу.

Предложенная структура итогового документа в целом не вызвала разногласий. Однако многие члены ВТО придерживаются разных точек зрения по таким вопросам, как масштаб переговоров, возможность использования гибкого подхода и достижения договоренностей на основе базового принципа организации — консенсуса. Некоторые участники заявили, что повестка дня Дохийского раунда ставит под сомнение само будущее ВТО. По их мнению, только кардинальный пересмотр повестки будет способствовать достижению нового качества организации и повышению эффективности ее работы.

* * *

В столь непростой обстановке ВТО готовится отпраздновать свой двойной юбилей — двадцатилетие организации и проведение 10-й министерской конференции.

За прошедший период сделано немало. Однако очевидно, что требуются существенная перестройка и определение новых подходов к либерализации мировой торговли в целях обеспечения экономического роста. Необходимы учет быстро меняющейся обстановки и более гибкий подход к отдельным сферам международного экономического сотрудничества, учитывающий их многообразие и особенности. Вместе с тем гибкий подход должен сочетаться с более строгим соблюдением правил и контролем над исполнением принятых на себя обязательств всеми участниками ВТО, и в этом заключается парадокс современного этапа развития. Успех деятельности организации в дальнейшем может и будет определяться только последовательностью и логикой многосторонних торговых переговоров.

1. Медведкова И.А., Трудаева Т.А. Новые горизонты ВТО: перспективы постбалийского развития // Внешнеэкономический вестник. 2015. № 6. C. 62.