Вторичные санкции США на российском направлении: опыт эмпирического анализа

Понятие вторичных санкций прочно вошло в категориальный аппарат профильных государственных ведомств США, задействованных в политике односторонних ограничительных мер. Расширяется практика их использования по основаниям правовых механизмов, регламентирующих санкции против России. После начала специальной военной операции России на Украине число вторичных санкций США существенно возросло. В то же время в литературе наметился значительный пробел в области теоретического и эмпирического анализа вторичных санкций. На уровне теории сохраняются лакуны в определении понятия вторичных санкций. На эмпирическом уровне имеет место недостаток баз данных, в которых были бы систематизированы случаи применения вторичных санкций. Цель статьи состоит в заполнении обозначенных теоретических и эмпирических пробелов, а также в ответе на следующие исследовательские вопросы: как именно реализуется политика вторичных санкций США в отношении российских партнеров за рубежом после начала СВО? Как распределяются попавшие под вторичные санкции компании с точки зрения их принадлежности к той или иной стране? Что служит ключевым основанием для введения вторичных санкций? Выдвигаются гипотезы о количественном наращивании применения вторичных санкций; о концентрации вторичных санкций на пресечении поставок промышленных товаров и технологий двойного назначения; о применении вторичных санкций против компаний из дружественных России стран; о доминировании среди попавших под вторичные санкции небольших компаний и отсутствии среди них крупных «глобальных» компаний. Гипотезы проверяются с помощью базы данных вторичных санкций США, включающей в себя 511 случаев за 2022–2024 гг.

Введение

C начала специальной военной операции (СВО) на Украине в 2022 г. в отношении России применяется широкий набор односторонних ограничительных мер (санкций). Их инициаторами выступают США, Великобритания, члены ЕС и ряд других государств (всего 50)[1]. В числе ключевых инструментов ограничительных мер — блокирующие финансовые санкции против российских лиц, запреты на экспорт и импорт отдельных товаров и услуг, секторальные финансовые и торговые санкции, транспортные ограничения и др. Правительства третьих стран не поддерживают режимы санкций против России. Однако в отношении компаний из неприсоединившихся стран вводятся так называемые вторичные санкции. Они представляют собой ограничительные меры против лиц из третьих стран за нарушение режимов санкций государств- инициаторов. США являются ключевым инициатором ограничительных мер, а также обладают многолетней практикой использования вторичных санкций.

Политика санкций в академической литературе изучена глубоко. Существуют базы данных, объединяющие многочисленные случаи применения санкций против различных государств (Hufbauer et al., 2009; Bapat, 2013; Brzoska, 2015; Giumelli, 2020); более современные базы «таргетированных» санкций в отношении лиц и организаций (Frazer and Trainer, 2023); базы данных принудительных мер в отношении нарушителей режимов санкций (Early and Preble, 2024). Накоплен опыт изучения санкций против отдельных стран (Nephew, 2018; Маргоев и Хейрие, 2021; Коргун и Толорая, 2022; Habib, 2016; Rosenberg et al., 2020; Мамедов, 2023), а также регуляторных механизмов в государствах — инициаторах санкций (Zarate, 2013; Арапова и Кудинов, 2022). Ряд исследований посвящен теоретическим обобщениям использования санкций (Likhacheva, 2019; Jaeger, 2018; Drezner, 2015). Это лишь малая выборка работ, посвященных политике ограничительных мер.

В гораздо меньшей степени в литературе раскрыта проблематика вторичных санкций. Специальные базы данных — редкость. Отдельные исключения (Barlett and Ophel, 2021) не охватывают опыт их применения после начала СВО. В некоторых публикациях обсуждались вопросы легитимности вторичных санкций (Meyer, 2014, Terry, 2022). Их негативное влияние на реализацию прав человека отмечал Специальный докладчик Генеральной ассамблеи ООН (Douhan, 2022). В исследовательских центрах ЕС производилась оценка рисков введения вторичных санкций в отношении европейских компаний со стороны США и Китая (Geranmayeh and Rapnouil, 2019; Blockmans, 2021; Blockmans et al., 2020; Lohmann, 2019; Ruys and Ryngaet, 2020). Отдельное исследование было посвящено применению данного инструмента в борьбе с финансированием терроризма (Gurule, 2017). Вместе с тем, представленный массив литературы явно не соответствует практическому масштабу проблемы. После начала СВО число компаний из третьих стран, попавших под блокирующие санкции США из-за сотрудничества с Россией, существенно возросло. Академические публикации не отражают новых реалий применения вторичных санкций. Актуальность исследования по данной тематике определяется и прикладными проблемами. В их числе — восприятие вторичных санкций зарубежными бизнес-кругами в качестве серьезного политического риска, что в ряде случаев может привести к отказу от сотрудничества с российскими партнерами. В этой связи представляется важным иметь ясное и четкое понимание структуры вторичных санкций и особенностей их применения в отношении России.

Иван Тимофеев:
Два года под санкциями: насколько эффективны введенные против России ограничения?

Принимая во внимание обозначенные лакуны в научном знании, в предлагаемой статье ставятся следующие исследовательские вопросы: как именно реализуется политика вторичных санкций США в отношении российских партнеров за рубежом после начала СВО? Как распределяются попавшие под вторичные санкции компании с точки зрения их принадлежности к той или иной стране? За какие транзакции или нарушения режима санкций вводятся вторичные санкции?

Исходя из поставленных вопросов, выдвигаются следующие рабочие гипотезы: (1) Политика вторичных санкций США реализуется путем количественного наращивания такого рода ограничений в отношении компаний из широкого круга стран, сотрудничающих с Россией или российскими лицами; (2) Ключевыми мишенями являются компании из дружественных России государств — крупных торговых партнеров (Китай, Индия), финансовых центров (ОАЭ), офшоров (Кипр), а также государств постсоветского пространства в силу их экономических связей с Россией; (3) Несмотря на то, что санкции распространяются на широкий круг промышленных отраслей, вторичные санкции концентрируются в узких сегментах наиболее значимых направлений, таких как поставки товаров двойного назначения; (4) Ранее проведенное исследование (Timofeev, 2019) показало, что крупные компании, столкнувшись с административными штрафами США, стремятся к соблюдению существующих режимов санкций. Можно предположить, что они также не допускают в своей деятельности эпизодов, достаточных для введения против них вторичных санкций. Иными словами, под вторичные санкции попадают в основном небольшие компании, возможно, специально созданные для работы с российскими партнерами.

Фиксация фактов в области применения вторичных санкций закладывает основу для эмпирического наполнения уже существующих теоретических построений, одним из которых является концепция использования экономической взаимозависимости в качестве оружия (Farrell and Newman, 2019). Занимая лидирующие позиции в мировой финансовой системе, США имеют возможность прибегнуть к угрозе введения блокирующих финансовых санкций в отношении компаний из третьих стран для достижения своих политических целей в конфликте с Россией. Среди таких целей можно предположить нанесение максимального ущерба российской экономике и истощение ее технологического потенциала. Угроза применения вторичных санкций ставит компании из третьих стран перед выбором: либо продолжать сотрудничество с Россией в областях, которые затрагиваются санкциями, с риском самим попасть под ограничения, лишившись возможности расчетов в долларах США и работы на западных рынках; либо подчиниться требованиям санкционных режимов США. Эмпирическое изучение вторичных санкций позволит достичь понимания того, в какой степени для компаний-мишеней актуальна данная дилемма. Если речь идет о «фирмах-однодневках», то США не решают поставленных задач, поскольку такие компании создаются специально для обхода санкций и на их месте, вероятно, возникнут новые. В случае же организаций, деятельность которых не сводится к обходу санкций или выполнению роли посредника, угроза вторичных санкций может быть значимой, а значит требующей от тех компаний, которые пока не попали под ограничения, выработки соответствующей стратегии контроля над рисками. Таким образом, работа с теоретическими концепциями неизбежно требует подготовительного эмпирического этапа.

Тестирование гипотез осуществляется с помощью следующего методологического алгоритма: прежде всего уточняется понятие вторичных санкций с опорой на анализ его употребления в правовых и регуляторных документах США; далее из массива финансовых санкций США против России вычленяются те, которые подпадают под определение вторичных санкций; информация о профиле компаний представляется в виде стандартизированной базы данных; полученная база обрабатывается методами частотного анализа; на основе полученных данных проверяются гипотезы. Данный алгоритм находит свое отражение и в структуре статьи: определение понятий, их операционализация в виде переменных, обработка данных, представление результатов.

Иван Тимофеев:
Без «чёрных рыцарей». Остаются ли третьи страны проблемой для инициаторов санкций против России?

Понятие вторичных санкций

В современной литературе под санкциями подразумеваются односторонние ограничительные меры в области финансов, торговли, транспорта и других сфер. Односторонние санкции отличаются от многосторонних тем, что используются государством-инициатором или группой таких государств в обход решений Совета Безопасности ООН (Jazairi, 2015). Такие санкции базируются на национальном праве государств-инициаторов или праве их объединений. Санкции направлены на достижение политических целей, в числе которых — оказание влияния на политический курс страны-мишени, сдерживание ее военного и экономического потенциала, передача политических сигналов (Giumelli, 2016). Односторонние ограничительные меры являются инструментом внешней политики, наряду с использованием военной силы и дипломатии. Можно говорить о политике санкций как о совокупности ограничительных мер с целью оказания давления на оппонента в конфликтной международно-политической ситуации, а также как о совокупности методов и процедур использования данных ограничительных мер во внешнеполитическом процессе государства.

После окончания холодной войны санкции все в большей степени носят таргетированный характер (Rosenberg et al., 2016), то есть их формальной мишенью является физическое лицо, компания или организация. Такие ограничительные меры отличаются от более ранних моделей санкционной политики, в рамках которых в роли декларируемого объекта выступало отдельное государство. Ключевым инструментом таргетированных ограничительных мер являются блокирующие финансовые санкции. Как правило, под ними подразумевается заморозка активов отдельных лиц, внесение заблокированных лиц в специальные списки, запрет на транзакции с данными лицами в юрисдикции государства-инициатора. Другим инструментом являются таргетированные торговые ограничения. Они также направлены против отдельных граждан и организаций зарубежных стран; в данном случае они накладывают запрет на поставки определенных товаров, технологий или услуг. Вместе с тем, таргетированный характер санкций не должен создавать иллюзии того, что государство перестает быть их мишенью: удар по отдельным лицам, компаниям, организациям или секторам экономики нередко осуществляется в контексте межгосударственных отношений. Исключением можно считать программы санкций, направленные на борьбу с международной преступностью, терроризмом, наркоторговлей или распространением оружия массового уничтожения (ОМУ), однако значительное число санкционных программ США связано именно с политикой в отношении конкретных государств[2]. Будучи формально направленными на лицо, а не на государство, таргетированные санкции тем не менее являются ощутимым ущербом для экономики страны-мишени, если вводятся против крупных или системообразующих предприятий (Arapova et al., 2024). Кроме того, они могут сочетаться с торговыми санкциями, включая запреты на экспорт, импорт или иные операции в отношении стран-мишеней как таковых, а не только отдельных лиц. Особенностью санкций против России после начала СВО стало одновременное задействование практически всего существующего инструментария. Массированное применение таргетированных ограничений против отдельных лиц и компаний сочетается с режимами ограничений против государства в целом (Timofeev, 2023).

Санкции, которые вводятся государством-инициатором против лиц в стране-мишени или страны-мишени в целом, принято считать первичными. Вторичными являются те санкции, которые применяются государством- инициатором против лиц в третьих странах или против самих третьих стран (Ruys and Ryngaert, 2020: 7). Цель вторичных санкций состоит в том, чтобы наказать тех, кто сотрудничает со страной-мишенью или лицами, которые уже находятся под санкциями. Другая цель — послать сигнал остальным компаниям и организациям в третьих странах, а также их властям, что в отношении тех, кто не подчиняется ранее введенным режимам ограничительных мер, также будут применены меры рестриктивного характера. Вторичные санкции в данном случае являются неким аналогом мер административного или уголовного преследования. Такое преследование возможно только в случае наличия прямой или косвенной связи (nexus) с юрисдикцией государства-инициатора, которая может выражаться в участии в сделке гражданина или организации, в использовании его финансовой системы для расчетов или же в поставках товаров. Отсутствие такой связи делает вторичные санкции альтернативным механизмом наказания нарушителей режима санкций в юрисдикциях третьих стран. Вторичные санкции можно считать экстерриториальными потому, что они применяются вне юрисдикции государства-инициатора. Существующие нормативно-правовые акты США в области санкционной политики не содержат определения понятия вторичных санкций; оно также отсутствует в федеральных законах, исполнительных указах президента и подзаконных актах. В то же время данное понятие широко используется в лексиконе Офиса по контролю зарубежных активов (OFAC) Минфина США, в том числе в официальных ответах на часто задаваемые вопросы[3]. В правовых механизмах фиксируются основания для введения санкций в отношении лиц из третьих стран, которые могут быть классифицированы как де-факто вторичные санкции. В частности, статьей 1 исполнительного указа № 14114 за Минфином США закрепляются полномочия вводить блокирующие финансовые санкции и запреты на использование корреспондентских счетов в США в отношении зарубежных финансовых институтов, осуществляющих значимые транзакции с участием ранее заблокированных лиц по основаниям исполнительного указа 14024, транзакции с вовлечением оборонно-промышленных компаний России, а также сделки по отдельным товарам двойного назначения[4]. Ряд оснований для введения вторичных санкций прописан и в самом исполнительном указе 14024. Среди них — работа в технологическом или иных секторах российской экономики (п. а (i) ст. 1), включая финансовый сектор, горнодобывающую промышленность, электронную промышленность, строительство, инжиниринг, морской транспорт. Связь лица из третьей страны с данными секторами может стать основанием для применения блокирующих санкций. Кроме того, лицо может быть заблокировано за попытку обхода санкций США, за работу в ранее заблокированной организации (пп. G, п. а (ii) ст. 1), за семейные связи с заблокированным лицом, принесение выгоды заблокированным лицам и др.[5] Сходные основания для введения санкций присутствуют и в более ранних правовых механизмах. Например, в соответствии с исполнительным указом 13661 к их числу относятся действия в интересах заблокированного лица или оказание материальной поддержки такому лицу, а также высшим должностным лицам российского государства[6]. В указе 13662[7] в качестве основания отмечается работа в отдельных секторах российской экономики (аналогичный механизм использован в указе 14024).

Данные указы не содержат конкретики относительно того, о лице какой страны идет речь; следовательно, в их числе могут быть и лица из третьих стран. Механизмы вторичных санкций содержатся не только в исполнительных указах президента, но и в федеральных законах. Например, в ст. 231 федерального закона PL 115-44 (CAATSA) закреплены полномочия исполнительной власти вводить санкции в отношении лиц, осуществляющих значимые транзакции с российским ВПК[8]. В соответствии со ст. 7503 федерального закона PL 116-92 исполнительная власть наделяется полномочиями использовать блокирующие санкции в отношении зарубежных лиц, предоставляющих морские суда для российских морских трубопроводных проектов[9]. Схожие основания для использования блокирующих санкций в отношении лиц из третьих стран присутствуют и в других нормативно-правовых актах. В области санкций против России с 2021 г. ключевым механизмом является упомянутый исполнительный указ 14024. После начала СВО подавляющее большинство российских лиц и их партнеров из третьих стран заблокировано именно по основаниям данного указа.

Алексей Кузнецов:
Блокировка российских платежей: быть или не быть финансовой многополярности?

Дизайн исследования

Для ответа на поставленные исследовательские вопросы собрана база данных вторичных санкций США, введенных по основаниям правовых механизмов ограничительных мер против России, за период с марта 2022 г. по настоящее время. Выбор хронологических рамок определяется тем, что после начала СВО в отношении третьих стран за взаимодействие с российскими лицами под санкциями, за обход режимов санкций или по иным основаниям стали активно применяться вторичные санкции, тогда как ранее они практически не использовались. Источником данных служат пресс-релизы и информационные сообщения Минфина и Госдепартамента США. Именно два данных ведомства обладают полномочиями вводить финансовые блокирующие санкции (их последующее администрирование осуществляет Минфин).

Единицей анализа является компания (юридическое лицо), в отношении которой введены вторичные санкции. Из анализа исключаются физические лица, поскольку часть из них либо не ведет экономическую деятельность и попадает под санкции по факту связи с ранее заблокированными лицами, либо включается в санкционные списки вместе со своими активами. Кроме того, исключаются морские и воздушные суда; они могут блокироваться властями США, но сами по себе не являются субъектами экономической деятельности, в отличие от компаний и иных организаций.

Далее база заполняется по ряду переменных, отражающих отдельные характеристики единиц анализа. В их числе: дата включения в санкционные списки или исключения из них; страна регистрации компании; отрасль или вид деятельности компании; правовые основания введения санкций с точки зрения законодательства США; повод для применения санкций; связь с ранее заблокированными лицами (физическими или юридическими); наличие сайта компании в Интернете; ссылки на источники о санкциях против компаний на сайтах Минфина и Госдепа США.

Анализ

Собранная база данных блокирующих финансовых санкций в отношении лиц из юрисдикций третьих стран содержит 511 случаев, из которых 494 — введение вторичных санкций и 17 случаев исключения из списка заблокированных лиц (см. Рисунок 1). Иными словами, лишь 3,32% компаний, попавших под вторичные санкции после начала СВО, впоследствии добились их снятия, тогда как 96,67% остаются в списке. Основанием для отмены санкционных ограничений является разрыв связей с ранее заблокированными российскими лицами. Так, например, из санкционного списка были исключены дочерние предприятия банков ВТБ и Сбербанка в Германии, Швейцарии и Казахстане после их продажи новым владельцам. Похожим образом ограничения были сняты со швейцарских консалтинговых компаний MG International AG, Studhalter International Group AG и др., которые ранее были внесены в список по основаниям связи с российским бизнесменом С. Керимовым (хотя Минфин США не предоставил четкого объяснения причины отмены санкций)[10].

Рисунок 1. Число компаний, попавших под вторичные санкции США по основаниям связей с Россией (2022–2024)[11]

Налицо тенденция к росту числа компаний из третьих стран, попадающих под вторичные санкции (см. Рисунок 2). Так, в первом полугодии 2022 г. таких компаний насчитывалось 38 и столько же — во втором полугодии; в 2023 г. — уже 116 и 119 соответственно; наконец, в январе–июне 2024 г. — 183. Иными словами, в 2023 и 2024 гг. имело место существенное увеличение частоты применения вторичных санкций. Почти во всех случаях правовым основанием для введения блокирующих санкций является исполнительный указ 14024 и лишь в одном — Регламент финансовых санкций против Ирана (IFSR) и Регламент по борьбе с глобальным терроризмом (SDGT). Речь идет о блокировании зарегистрированной в ОАЭ компании Generation Trading FZE, которая, по версии Минфина США, связана с властями Ирана и поставками в Россию беспилотных систем[12]. Почти исключительное применение указа 14024 закономерно, так как он вбирает в себя практически любой проблемный вопрос отношений России и США — от Украины до инцидентов в цифровой среде и «вмешательства в выборы».

Рисунок 2. Число компаний, попавших под вторичные санкции по полугодиям (2022–2024)[13]

В рассматриваемый период вторичные санкции применялись против компаний из 57 стран, причем в их числе как дружественные России, так и недружественные. К числу последних относятся те, кто использует санкции против России. Иными словами, США вводят рестриктивные меры даже в отношении юридических лиц из государств-союзников, если полагают, что такие лица участвуют в обходе режима санкций или иным образом подпадают под критерии исполнительного указа 14024. Впрочем, соотношение компаний из дружественных и недружественных России стран все же не является симметричным (см. Рисунок 3). К числу первых относится 378 (76,51%), а к числу вторых — 116 (23,49%). Распределение стран также является неравномерным.

Среди юридических лиц, находящихся под вторичными санкциями США в связи с Россией, находится 107 компаний из Китая, 75 из ОАЭ, 66 из Турции и 52 с Кипра — на эти четыре страны приходится 300 случаев, или 60,73%, тогда как на все остальные — 39,27%. Интересно сравнить Китай с Индией — во втором случае можно отметить лишь две компании, что может свидетельствовать о принципиально разных стратегиях китайского и индийского бизнеса в работе с Россией — в первом случае активность значительно выше. Примечательно также относительно небольшое число лиц из стран постсоветского пространства. Среди лидеров — Киргизия (10), Молдавия (8), Беларусь (7), Казахстан (4), Армения (3), Азербайджан (2), Грузия (1), Таджикистан (1). Для сравнения, число случаев по недружественным странам: Швейцария — 14, Великобритания — 12, Эстония — 9, Лихтенштейн — 8, Франция — 7, Германия — 6.

Таким образом, юрисдикции государств постсоветского пространства едва ли активно используются для обхода санкций или ассоциируются с подсанкционными лицами — по крайней мере, в сравнении с четверкой лидеров и даже с рядом западных стран. Объяснением такой ситуация могут служить более низкие объемы торговли в сравнении, например, с Китаем; отсутствие возможностей становления финансовым хабом, подобным ОАЭ; отсутствие производства необходимого России высокотехнологичного оборудования; опасение вторичных санкций. Выявление данных причин требует отдельного исследования.

Рисунок 3. Компании под вторичными санкциями США: дружественные и недружественные России страны[14]

На Рисунке 4 представлены причины введения вторичных санкций. Наибольшее число случаев (252, или 51,01%) связано с поставками в Россию высокоприоритетных товаров в области электроники, промышленных товаров, оборудования, товаров двойного назначения. Данные товары находятся под экспортным контролем США. Вторичные санкции вводятся за обход экспортного контроля, как это было в случае компаний, связанных с бельгийским предпринимателем Хансом де Гитере[15]. Минфин США заблокировал его активы в Бельгии, на Кипре, в Нидерландах и в Китае. Власти США также блокируют компании, осуществляющие поставки в интересах российской промышленности и ОПК, причем в мотивировочной части санкций далеко не всегда указывается, что товар связан с юрисдикцией США, как это имеет место, например, в отношении китайских поставщиков машинного оборудования Shangddong Oree и Zhejiang Zhenhuan CNC[16]. Сам факт поставки такого товара может стать основанием для введения блокирующих санкций. Как правило, это касается промышленных компаний; торговых организаций, предоставляющих посреднические услуги; логистических компаний, осуществляющих транспортировку и поставку данных товаров.

Рисунок 4. Причины введения вторичных санкций[17]

Еще одним основанием для введения вторичных санкций являются связь компании с ранее заблокированным лицом, действия в его интересах, предоставление ему тех или иных услуг. Зачастую речь идет о фондах, трастах, холдинговых компаниях, консультационных и юридических фирмах, управляющих компаниях и др. Таких лиц насчитывается 188, что составляет 38,05%. К числу других оснований включения в санкционные списки относятся: предоставление логистических услуг и перевозки, в том числе по основаниям нарушения перевозок нефти и нефтепродуктов выше ценового порога (21 случай, или 4,25%); сотрудничество в оборонной сфере, в т.ч. поставки беспилотных систем и спутниковых снимков (21 случай, или 4,25%), операции с золотом и другими драгоценными металлами (12, или 2,42%). Данные демонстрируют, что вторичные санкции направлены преимущественно на пресечение поставок в Россию товаров двойного назначения, электроники и промышленных товаров. Кроме того, США блокируют компании в третьих странах, связанных с ранее заблокированными лицами и приносящим им выгоду. Вторичные санкции пока не применяются в отношении банков, в том числе по основаниям исполнительного указа 14114, но такие санкции могут последовать в будущем с учетом новых разъяснений Минфина США и расширения понятия военно-промышленного комплекса России[18].

197 из попавших под вторичные санкции компаний (39,87%) имеют или имели в момент введения ограничений сайт в интернете с описанием деятельности компании и ее услуг. Само по себе наличие веб-страницы не дает исчерпывающей информации о том, сводилась ли ее деятельность только к обходу санкций. Сайт вполне может создаваться для создания образа солидной компании. В то же время власти США рассматривают отсутствие «цифрового следа» компании в качестве одного из индикаторов («красных флагов») того, что ее операции могут быть связаны с обходом санкций19. Распределение изучаемых компаний по критерию наличия сайта скорее подтверждает допущение американских властей — более 60% попавших под вторичные санкции организаций не имели веб-страницы. Впрочем, из остальных 40% случаев следует то, что далеко не все компании создаются исключительно для обхода санкций: они могут вести и другую деятельность, о чем свидетельствуют сайты китайских, турецких и иных компаний в области производства, транспорта и других отраслей. Вместе с тем, полученная база данных компаний демонстрирует, что среди них нет ни одной крупной «глобальной» с широко известными брендами или торговыми марками. Такие компании (включая такие известные как Nasdaq, Microsoft, S&P Global, Schlumberger[19]) попадают под административное преследование Минфина США[20], но не под вторичные санкции. Это объясняется тем, что «глобальные компании» зачастую прямо или косвенно связаны с американской юрисдикцией, в том числе посредством использования долларов США.

Обращают на себя внимание отличия между компаниями из разных стран. Например, в случае Китая лишь 12 из 107 компаний (11,21%) попали под вторичные санкции по основаниям связи с заблокированными лицами или принесения им выгоды; девять компаний (8,41%) — за предполагаемое оборонное сотрудничество (беспилотные системы, спутниковые снимки); еще три (2,8%) компании — из-за операций с российским золотом. Во всех остальных случаях (83 компании, или 77,57%) речь идет о поставках электроники, оборудования, промышленных товаров, товаров двойного назначения. В случае ОАЭ 18 компаний из 77 (23,37%) заблокировано по основаниям связи с ранее заблокированными лицами. В одном случае санкции введены за операции с российским золотом, еще в одном — за оборонные поставки. В 11 случаях (14,28%) — за предоставление логистических услуг, в том числе нарушение ценового порога на перевозку нефти и нефтепродуктов. В остальных 46 случаях (59,7%) — за поставки электроники, промышленных товаров и оборудования, включая запчасти для гражданской авиации. Что касается Турции, то здесь по основаниям связи с ранее заблокированными лицами вторичные санкции введены в отношении семи компаний из 67 (10,44); три — в связи с предоставлением логистических услуг, в том числе нарушением ценового порога (4,47%); одна — за поставки деталей беспилотников. Остальные 56 юридических лиц (83,58%) — за поставки (в том числе посреднические) электроники, оборудования, промышленных товаров, товаров двойного назначения. В случае Кипра картина иная: 42 компании из 52 (80,76%), то есть подавляющее большинство, заблокированы из-за связи с лицами под санкциями; три компании связаны с операциями по золоту или добывающим сектором России; две — с предоставлением логистических услуг; и только пять — с поставками промышленных товаров, оборудования и т.п. Таким образом, большая часть компаний из Китая, ОАЭ и Турции попала под санкции за поставки промышленных товаров, тогда как «профиль» Кипра — различные инвестиционные, консультационные и иные фирмы, связанные с лицами под санкциями.

Несмотря на относительно малое число компаний из постсоветских стран, их специфика все же вызывает интерес. В случае Армении США заблокировали две компании, которые занимались поставками в Россию микроэлектроники, а также дочернюю структуру российского банка ВТБ. Из числа азербайджанских лиц под санкциями оказались одно юридическое лицо за поставки технологических товаров в Россию и, как и в случае Армении, дочерний банк ВТБ. Картина с ВТБ повторяется и в Республике Беларусь. К ним добавляется шесть компаний за поставки промышленных товаров. Из числа грузинских компаний заблокирован только филиал ВТБ. В случае Казахстана только в отношении одной компании введены ограничения по основаниям поставок промышленных товаров. Остальные три связаны с российскими крупными банками (Сбербанк, ВТБ, Альфа-Банк), а один из банков (Texakabank) выведен из-под санкций после его продажи Сбербанком. Иная ситуация с юридическими лицами из Киргизии. Здесь в отношении всех десяти компаний рестриктивные меры применены по основаниям поставок в Россию электроники и иных товаров высокого приоритета по экспортному контролю. В случае Молдавии картина более размыта. Три компании занимались поставками авиационных запчастей, четыре связаны с российскими лицами под санкциями. Заблокирована и политическая партия «Шор», которая считается пророссийской. Единственная попавшая под вторичные санкции компания из Таджикистана поставляла авиационные запчасти.

Иван Тимофеев:
Вторичные санкции не остановят российско-китайские экономические отношения

Заключение

Проведенный анализ подтвердил гипотезу о количественном наращивании вторичных санкций США против российских партнеров за рубежом быстрыми и ускоряющимися темпами. Следует ожидать сохранения данной тенденции, особенно с учетом исчерпания значимых целей для первичных санкций в самой России. Гипотеза о распределении вторичных санкций по странам подтвердилась лишь частично. Китай, ОАЭ и Кипр оказались в числе лидеров в соответствии с исходными ожиданиями. В число лидеров также вошла Турция. В случае Индии под вторичные санкции США, наоборот, попало лишь две компании. Страны постсоветского пространства также относительно слабо затронуты вторичными санкциями. Фактор членства в ЕАЭС и экономической интеграции с РФ работает неоднозначно. Республика Беларусь и Киргизия несколько выделяются на фоне остальных постсоветских государств, тогда как Армения и Казахстан в меньшей степени заметны. Число попавших под вторичные санкции компаний в постсоветских странах подчас меньше, чем в недружественных государствах — Швейцарии, Великобритании, Германии и др. Компании из стран, которые давно находятся под санкциями США, крайне редко попадают под вторичные санкции США за сотрудничество с Россией. Подтверждается гипотеза о применении вторичных санкций преимущественно за поставки в Россию электроники, промышленных товаров и товаров двойного назначения, хотя отдельные сегменты компаний по странам демонстрируют некоторые особенности. Такие компании преобладают в случае КНР, ОАЭ и Турции, однако их относительно немного в случае Кипра, где основной причиной введения рестриктивных мер являются связь с ранее заблокированными лицами или транзакции в их интересах. Подтверждается также гипотеза об отсутствии в числе заблокированных юридических лиц из третьих стран крупных «глобальных» компаний, однако неверным было бы утверждение о том, что вторичные санкции используются только против компаний-посредников или фирм, специально созданных для обхода односторонних ограничительных мер. В их числе немало производственных и торговых компаний, которые работали не только с российской юрисдикцией или заблокированными лицами. Впрочем, отсутствие «цифрового следа» у значительного числа попавших под вторичные санкции фирм все же косвенно говорит об их незначительном масштабе или ориентации на обход режима санкций.

Проведенное исследование вторичных санкций США против зарубежных компаний, сотрудничающих с Россией и российскими лицами, можно считать пилотным. Требуется дальнейшее совершенствование базы данных, в том числе более подробный анализ профиля компаний, специфики их деятельности и причинно-следственных механизмов введения против них ограничительных мер.

Статья подготовлена при поддержке гранта Министерства науки и высшего образования РФ на проведение крупных научных проектов по приоритетным направлениям научно-технологического развития №075-152024-551 «Глобальные и региональные центры сил в формирующимся мироустройстве».

Впервые опубликовано в журнале «Сравнительная политика» Том 15 №1 (2024),

https://doi.org/10.46272/2221-3279-2024-1-15-95-114

Список литературы

1. Arapova E., Nikitina Yu. and Timofeev I. (2024) The Illusion of Smart Sanctions: The Russian Case. Russia in Global Affairs 22(2): 156–178. DOI: 10.31278/1810-6374-2024-22-2-156-178.

2. Bapat N.A., Heinrich T., Kobayashi Y. and Morgan T.C. (2013) Determinants of Sanctions Effectiveness: Sensitivity Analysis Using New Data. International Interactions 39(1): 79–98. DOI: 10.1080/03050629.2013.751298.

3. Bartlett J. and Ophel M. (2021) Sanctions by the Numbers: U.S. Secondary Sanctions.

26 August. Center for a New American Security. Available at: https://www.cnas.org/publications/reports/sanctions-by-the-numbers-u-s-secondary-sanctions.

4. Blockmans S. (2021) Extraterritorial sanctions with a Chinese trademark: European responses to long-arm legal tactics. CEPS Policy Insights PI2021-01, January. Brussels: CEPS. Available at: https://www.ceps.eu/ceps-publications/extraterritorial-sanctions-with-a-chinese-trademark/.

5. Blockmans S., Gott H., Hagemejer J., et al. (2020) Extraterritorial Sanctions on Trade and Investments and European Responses. Study Requested by INTA Committee PE 653.618, November. European Parliament. Available at: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/653618/EXPO_STU(2020)653618_EN.pdf.

6. Brzoska M. (2015) International Sanctions Before and Beyond UN Sanctions. International Affairs 91(6): 1339–1349. DOI: 10.1111/1468-2346.12449.

7. Douhan A. (2022) Secondary Sanctions, Civil and Criminal Penalties for Circumvention of Sanctions Regimes and Overcompliance with Sanctions. Report of Special Rapporteur on the Negative Impact of Unilateral Coercive Measures on the Enjoyment of Human Rights, July 15. Human Rights Council, UN General Assembly. Available at: https://reliefweb.int/report/world/secondary-sanctions-civil-and-criminal-penalties-circumvention-sanctions-regimes-and-overcompliance-sanctions-report-rapporteur-negative-impact-unilateral-coercive-measures-enjoyment-human-rights-ahrc5133.

8. Drezner D.W. (2015) Targeted Sanctions in a World of Global Finance. International Interactions 41(4): 755–764. DOI: 10.1080/03050629.2015.1041297.

9. Early B. and Preble K. (2024) Enforcing Economic Sanctions by Tarnishing Corporate Reputations. Business and Politics 26(1): 102–123. DOI:10.1017/bap.2023.22

10. Farrell H. and Newman A. (2019) Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion. International Security 44(1): 42–79. DOI: 10.1162/isec_a_00351

11. Frazer M. and Trainer J. (2023) Sanctions by the Numbers: 2022 Year in Review. Center for a New American Security. Available at: https://www.jstor.org/stable/resrep52702.

12. Geranmayeh E. and Rapnoul M. (2019) Meeting the Challenge of Secondary Sanctions. European Council on Foreign Relations. Available at: https://www.jstor.org/stable/resrep21492.

13. Giumelli F., Hoff F. and Ksiazczakova A. (2020) The When, Where and Why of European Union Sanctions. European Security 30(1): 1–23. DOI: 10.1080/09662839.2020.1797685.

14. Giumelli, F. (2016) The Purposes of Targeted Sanctions. In: Beirsteker T.J., Eckert S.E. and Tourihno M. (eds) Targeted Sanctions: The Impacts and Effectiveness of United Nations Action. 1st ed. New York: Cambridge University Press, pp. 38–59. DOI: 10.1017/ CBO9781316460290.003.

15. Gurule J. (2017) Utilizing Secondary Sanctions to Curtail the Financing of the Islamic State. Georgetown Journal of International Affairs 18(1): 36–42. DOI: 10.1353/gia.2017.0006.

16. Habib B. (2016) The enforcement problem in Resolution 2094 and the United Nations Security Council sanctions regime: sanctioning North Korea. Australian Journal of International Affairs 70(1): 50–68. DOI: 10.1080/10357718.2015.1095278.

17. Jaeger M.D. (2018) Coercive Sanctions and International Confl s. London and New York: Routledge. 254 p.

18. Jazairi I. (2015) Report of the Special Rapporteur on the negative impact of unilateral coercive measures on the enjoyment of human rights. United Nations General Assembly Human Rights Council. Available at: https://reliefweb.int/report/syrian-arab-republic/report-special-rapporteur-negative-impact-unilateral-coercive-measures.

19. Likhacheva A. (2019) Unilateral Sanctions in a Multipolar World. Challenges and Opportunities for Russia’s Strategy. Russia in Global Affairs 17(3): 109–131. DOI: 10.31278/1810-6374-2019-17-3-109-131.

20. Lohmann S. (2019) Extraterritorial U.S. Sanctions: Only the Domestic Courts Could Effectively Curb the Enforcement of U.S. Law Abroad. SWP Comment 5, February 6. SWP. Available at: https://www.swp-berlin.org/publications/products/comments/2019C05_lom.pdf.

21. Meyer J. (2014) Second Thoughts on Secondary Sanctions. Penn Carey Law: Legal Scholarship Repository 30 (3): 905–968. Available at: https://scholarship.law.upenn.edu/jil/vol30/iss3/5.

22. Nephew R. (2018) The Art of Sanctions. A View from the Field. New York: Columbia University Press, 216 p.

23. Rosenberg E., Goldman Z., Drezner D. and Solomon-Strauss J. (2016) The New Tools of Economic Warfare. Effects and Effectiveness of Contemporary U.S. Financial Sanctions. Centre for a New American Security. Available at: https://www.cnas.org/publications/reports/the-new-tools-of-economic-warfare-effects-and-effectiveness-of-contemporary-u-s-fianctions.

24. Rosenberg E., Harrell P. and Feng A. (2020) A New Arsenal for Competition: Coercive Economic Measures in the U.S.-China Relationship. Center for a New American Security. Available at: https://www.cnas.org/publications/reports/a-new-arsenal-for-competition).

25. Ruys T. and Ryngaert C. (2020) Secondary Sanctions: A Weapon out of Control? The International Legality of, and European Responses to, U.S. Secondary Sanctions. The British Yearbook of International Law. DOI:10.1093/bybil/braa007.

26. Terry P. (2022) Secondary Sanctions: Why the U.S. Approach Is Unlawful and the EU’s Response in Ineffective. Global Trade and Customs Journal 17(9): 370–379. DOI: 10.54648/gtcj2022052.

27. Timofeev I. (2019) Rethinking Sanctions Efficiency. Evidence from 205 Cases of the U.S. Government Enforcement Actions against Business. Russia in Global Affairs 17(3): 86–108. DOI: 10.31278/1810-6374-2019-17-3-86-108

28. Zarate J. (2013) Treasury Wars. The Unleashing of a New Era of Financial Warfare. New York: Public Affairs.

29. Арапова Е.Я., Кудинов А.С. (2022) Особенности санкционного регулирования в США, ЕС, Великобритании: сравнительный анализ. Полис. Политические исследования (6): 151–165. DOI: 10.17976/jpps/2022.06.11.

30. Коргун И.А., Толорая Г.Д. (2022) К вопросу о продуктивности санкций в отношении КНДР. Полис. Политические исследования (3): 80–95. DOI: 10.17976/jpps/2022.03.07.

31. Мамедов Р.Ш., Морозов В.А. (2020) Влияние санкций ООН и США на политическую элиту Ирака. Вестник МГИМО-Университета 13(1): 129–146. DOI: 10.24833/2071-8160-2020-1-70-129-146.

32. Маргоев А.Р., Хейрие Д.С. (2021) Возможна ли верификация снятия санкций как гарантия иранской ядерной сделки? Пути к миру и безопасности (2(61)): 110–128. DOI: 10.20542/2307-1494-2021-2-110-128.

1. Государства — инициаторы санкций против России входят в список иностранных государств, совершающих в отношении России, российских физических и юридических лиц, недружественные действия. См.: КонсультантПлюс (n.d.) Распоряжение Правительств РФ № 430-р от 5 марта 2022 г. https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_411064/e8730c96430f0f246299a0cb7e5b27193f98fdaa/

2. U.S. Department of the Treasury (n.d.) Sanctions Programs and Country Information. https://ofac.treasury.gov/sanctions-programs-and-country-information

3. Например: U.S. Department of the Treasury (2020) U.S. Treasury Frequently Asked Questions. https://ofac.treasury.gov/faqs/844

4. U.S. Department of the Treasury (2023) Executive Order 14114 of December 22, 2023. https://ofac.treasury.gov/media/932441/download?inline

5. U.S. Department of the Treasury (2021) Executive Order 14024 of April 15, 2021. https://ofac.treasury.gov/media/57936/download?inline

6. U.S. Department of the Treasury (2014) Executive Order 13661 of March 16, 2014. https://ofac.treasury.gov/media/5956/download?inline

7. U.S. Department of the Treasury (2014) Executive Order 13662 of March 20, 2014. https://ofac.treasury.gov/media/5961/download?inline

8. Congress.gov (2017) Public Law 115-44 of August 2, 2017. https://congress.gov/115/plaws/publ44/PLAW-115publ44.pdf

9. U.S. Department of State (2021) Public Law 116-92, Sec. 7503 of 2020. https://www.state.gov/wp-content/uploads/2021/04/PEESA-Sec.7503-of-FY2020-NDAA-as-amended-by-FY2021-NDAA-Sec.-1242.pdf

10. U.S. Department of the Treasury (2024) Russia-Related Designations Removals. https://ofac.treasury.gov/recent-actions/20240607

11. Источник: составлено автором.

12. U.S. Department of the Treasury (2024) On Second Anniversary of Russia’s Further Invasion of Ukraine and Following the Death of Aleksey Navalny, Treasury Sanctions Hundreds of Targets in Russia and Globally. https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy2117

13. Источник: составлено автором.

14. Источник: составлено автором.

15. U.S. Department of the Treasury (2023) Treasury Targets Russian Defense Procurement Network. https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1948

16. U.S. Department of the Treasury (2024) As Russia Completes Transition to a Full War Economy, Treasury Takes Sweeping Aim at Foundational Financial Infrastructure and Access to Third Country Support. https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy2404#annex14

17. Источник: составлено автором.

18. U.S. Department of the Treasury (2024). Updated Guidance for Foreign Financial Institutions on OFAC Sanctions Authorities Targeting Support to Russia’s Military-Industrial Base. https://ofac.treasury.gov/media/932436/download?inline

19. U.S. Department of the Treasury (2024). Department of Commerce, Department of the Treasury, and Department of Justice Tri-Seal Compliance Note: Cracking Down on Third-Party Intermediaries Used to Evade Russia-Related Sanctions and Export Controls. https://ofac.treasury.gov/media/931471/download?inline

20. U.S. Department of the Treasury (n.d.) Civil Penalties and Enforcement Information. https://ofac.treasury.gov/civil-penalties-and-enforcement-information