Выживет ли американский «плавильный котел»?
Вход
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
(Нет голосов) |
(0 голосов) |
Профессор Университета штата Теннеси, США
Вопрос миграционной политики оказался сегодня в центре внимания как американских элит, так и общественности в целом. Это неудивительно, учитывая, что США являются центром крупнейшей миграционной системы мира. Эти данные показывают, насколько американский опыт формирования миграционной политики может быть актуален и полезен для России. Ведь за последние двадцать с небольшим лет наша страна превратилась из закрытой и изолированной от внешнего мира в центр второй по величине иммиграционной системы мира.
Вопрос миграционной политики оказался сегодня в центре внимания как американских элит, так и общественности в целом. Это неудивительно, учитывая, что США являются центром крупнейшей миграционной системы мира: 39,6 млн жителей этой страны родились за ее пределами [1], при этом 11–12 млн из них оказались здесь нелегально [2]. Эти данные показывают, насколько американский опыт формирования миграционной политики может быть актуален и полезен для России. Ведь за последние двадцать с небольшим лет наша страна превратилась из закрытой и изолированной от внешнего мира, к тому же отдававшей русскоязычное население другим республикам в составе СССР, в центр второй по величине иммиграционной системы мира. В России сегодня проживает около 12,3 млн человек, родившихся за ее пределами [3]. Весьма актуальна для России и проблема незаконной иммиграции: число нелегалов на российской территории колеблется от 3 до 5 млн человек. В 2009 г. их доля среди занятых мигрантов оценивалась в 61%.
Сталкиваясь с массовым наплывом незаконных мигрантов, и США, и Россия ощущают на себе его последствия, включая рост социальной напряженности. Звучат требования остановить этот поток, в котором многие видят угрозу как безопасности страны, так и культурной идентичности ее населения. В США миграционная тематика заняла важное место в предвыборной полемике и, видимо, оказала немалое влияние на исход президентских выборов.
Какие ответы на вызовы миграции предлагают государство и гражданское общество в Америке – стране, фактически созданной иммигрантами?
Иммиграция в американской истории
Депортированные мигранты перелезают
через забор на американо-мексиканской
границе в ходе подготовки к 6 ежегодному
маршу мигрантов в Тихуане, организуемому
с целью привлечения внимания к проблемам
миграции.
Посмотрим, прежде всего, на место иммиграции в истории США. Население Америки сегодня превышает 312 млн человек. Соединенные Штаты при этом остаются единственной высокоразвитой страной мира, в которой население продолжает расти, причем достаточно высокими темпами: как ожидается, в 2050 г. оно достигнет 438 млн. Ежегодно население США увеличивается приблизительно на 2 млн человек за счет естественного прироста и на 1 млн – вследствие иммиграции. Как уже отмечалось, совокупная численность иммигрантов в стране оценивается в 39,6 млн человек, они составляют приблизительно одну восьмую часть населения Соединенных Штатов. Около 22 млн из них вовлечены в экономически активную деятельность.
США, основанные в качестве переселенческой колонии, привлекали иммигрантов со всего света как страна политической свободы и широких экономических возможностей. Первые поселенцы были в основном протестантами, приезжавшими в XVII и первой половине XVIII века в Северную Америку из Западной и Северной Европы, нередко спасаясь от религиозных преследований на родине. Несмотря на этническую, культурную и религиозную близость первых иммигрантов, уже в тех условиях нередко проявлялись элементы ксенофобии и групповых предрассудков. И это притом, что американцы представляют собой нацию иммигрантов.
Структура иммиграционных потоков начала меняться в XIX веке. Революции, образование независимых государств в Латинской Америке, попадание их в сферу экономического и политического влияния Соединенных Штатов (в том числе и вполне открытого, основанного на провозглашенной в 1823 г. «доктрине Монро»), развитие транспорта и связи, политические перемены во многих частях мира – все это привело к интенсификации иммиграции и к изменению территориальной ориентации и этнонациональной структуры миграционных потоков.
Если первая волна иммигрантов была протестантской, то в середине XIX века началась интенсивная иммиграция из католических стран Средиземноморья и Ирландии. В среде протестантов она породила опасения по поводу возможного изменения религиозного и этнического баланса и требования ввести иммиграционные квоты, чтобы не допустить усиления католических групп. Многие тогда считали иммигрантов-католиков «агентами влияния» Папы Римского (напомним, что за всю историю США только один католик – Джон Ф. Кеннеди – был избран президентом).
Эти опасения еще более усилились, когда во второй половине XIX века среди иммигрантов стала расти доля выходцев из Азии (в частности, контрактных рабочих из Китая) и представителей нехристианских конфессий. К 1880 г. более 200 тыс. китайцев поселились в Калифорнии, составив почти 10% ее населения. В ответ на это в 1882 г. Конгресс принял Акт об исключении китайцев, который на десять лет запретил китайскую иммиграцию и натурализацию китайцев – постоянных жителей США. Этот запрет был продлен в 1892 г., а в 1902 г. он стал на какое-то время постоянным. В результате в течение последующих сорока лет китайское население США сократилось более чем на 40% (окончательно запрет был отменен лишь в 1943 г.). В 1923 г. Верховный суд США принял аналогичное решение, на этот раз исключавшее индийцев из числа «белых» иммигрантов, которое лишало их иммиграционной квоты [4].
Начиная с 1890-х годов, значительные миграционные потоки устремились в США из Центральной и Восточной Европы, включая масштабную еврейскую иммиграцию: в 1890-х годах доля выходцев из Западной Европы в иммиграционном притоке оказалась менее 50% по сравнению с более чем 95% в 1860-х. Одновременно увеличивался масштаб иммиграции: только через знаменитые «иммиграционные ворота» на нью-йоркском острове Эллис за период с 1892 по 1954 гг. прошли более 12 млн человек.
Иммиграционный прирост достиг своего пика в первом десятилетии XX века, когда в страну въехало около 9 млн человек. В 1910 г. 14,7% жителей США оказались рождены за пределами страны (в настоящее время эта доля составляет около 12,7%) [5].
Увеличение количества иммигрантов и изменение их религиозного и этнического состава вызвали бурную общественную реакцию. Звучали многочисленные требования ограничить либо вообще прекратить иммиграцию на определенный срок. В 1840-х годах, например, появилась партия под своеобразным названием «Ничего не знаю», которая выступала против допуска в Соединенные Штаты иммигрантов из католических стран, якобы готовивших переворот и избиение протестантов в США. Несколько аналогичных партий под разными предлогами также пытались добиться запрета китайской и еврейской иммиграции. Среди них – сформированная Деннисом Кирни в 1878 г. в Калифорнии и ставшая достаточно влиятельной Партия трудящихся, выступавшая за запрет китайской иммиграции, Американская ассоциация защиты, созданная Генри Бауэрсом в 1887 г. и насчитывавшая к 1894 г. 500 тыс. членов, а также учрежденная в 1894 г. Американская ограничительная лига, которая предлагала ввести жесткое разделение иммигрантов на «желательных» и «нежелательных». В 1920-х годах с подобными требованиями выступал Ку-клукс-клан, насчитывавший от 5 до 9 млн членов, преимущественно на юге США, и ставивший целью добиться запрета на иммиграцию евреев и католиков.
Эволюция миграционной политики
Группа недавно депортированных мигрантов
стоит возле забора, разделяющего
Сан-Диего с Тихуаной
В начале XX века был принят ряд жестких административных мер, направленных на ограничение иммиграционного притока и регулирование его этнической и региональной структуры. В частности, Иммиграционный Акт 1917 г. выделил несколько категорий мигрантов, не подлежавших приему, и внес уточнения в уже существовавший ценз грамотности. Новые ограничения были введены в 1918, 1921 и 1924 гг. Законодательные акты 1921 г. и особенно Акт об ограничении иммиграции 1924 г. закрепили иммиграционные квоты, основанные на этническом составе населения США в 1920 г. Они были призваны обеспечить сохранение существующих межэтнических и прочих пропорций в составе американского населения. Ежегодная иммиграция из отдельных стран и регионов не должна была превышать «одной шестой процента населения континентальной территории США в 1920 г.».
Данная система не предусматривала квот для мигрантов из Азии и Африки. (Впоследствии некоторые ограничения на иммиграцию из азиатских стран были отменены.) В то же время не было предусмотрено ограничений для мигрантов из стран Западного полушария. За «Великой депрессией» 1929 г. последовали новые административные меры, направленные на ограничение любой новой миграции. В результате поток иммигрантов снизился с 280 тыс. человек в 1929 г. до 23 тыс. в 1933 г. Одним из трагических последствий этих мер стало замедление притока беженцев в 1920–1930-х годах, в период бурных потрясений и фашистской экспансии в Европе.
Новые изменения были внесены в миграционное законодательство в послевоенный период. Закон о внутренней безопасности (1950 г.) фактически запретил иммиграцию коммунистов и других левых «подрывных элементов». Акт МакКэррена–Вальтера, принятый Конгрессом в 1952 г., подтвердил наличие квот, введенных в 1924 г. Как и ранее, квоты не распространялись на выходцев из стран Западного полушария и супругов и детей американских граждан. Хотя некоторые ограничения по расовому признаку были отменены (например, в 1946 г. Акт Люса–Селлара расширил квоты на иммиграцию выходцев из Азии и разрешил их ограниченную натурализацию), список политических ограничений, появившийся в 1950 г., был расширен. В течение долгого времени действовал запрет на въезд в США мигрантов, больных рядом инфекционных и наследственных заболеваний.
Революционные изменения в миграционном законодательстве, направленные на снятие региональных и расовых ограничений, начались в 1960-х годах, в рамках общей либерализации и борьбы за гражданские права. Акт об иммиграционной реформе (1965 г.) увеличил годовой иммиграционный лимит и ликвидировал региональные и этнические квоты, однако число людей, въезжающих из одной и той же страны, было ограничено 20 тыс. человек. Приоритет теперь отдавался воссоединению семей и стимулированию притока работников высокой квалификации.
Несмотря на этническую, культурную и религиозную близость первых иммигрантов, уже в тех условиях нередко проявлялись элементы ксенофобии и групповых предрассудков. И это притом, что американцы представляют собой нацию иммигрантов.
Следствием нового подхода и отмены дискриминационных квот стало стремительное изменение региональной и этнической структуры иммиграционных потоков: доля европейцев с более чем 90% в период до 1965 г. снизилась до 10% двадцать лет спустя. В результате большинство иммигрантов теперь прибывают в США из развивающихся стран. В настоящее время половина родившихся за границей жителей США приехали из Латинской Америки, четверть – из Азии. Иммиграция, таким образом, стала механизмом быстрого изменения этнической структуры населения Америки. Достаточно упомянуть, что численность так называемых «hispaniсs» (испаноязычных, выходцев из стран с доминированием испанского языка, независимо от их национального и расового происхождения) [6] возросла с 500 тыс. в 1900 г. до более 50 млн в настоящее время.
Миграционная система получила дальнейшее развитие с принятием Конгрессом Акта об иммиграционной реформе и контроле (1986 г.). В отличие от предыдущих документов, этот акт был ориентирован, прежде всего, на решение проблемы незаконной трудовой иммиграции, которая достигла колоссального масштаба. По сути, это был компромисс, направленный одновременно на легализацию многих иммигрантов, уже находившихся в США, и создание препятствий для нелегальной иммиграции в будущем. Те нелегалы, которые могли доказать, что они постоянно жили в США с 1 января 1982 г. или ранее, могли получить амнистию и легализоваться с перспективой получения права на постоянное жительство. Несмотря на это, многие нелегалы не пытались изменить свой статус, так как не могли документально подтвердить длительность своего пребывания в США. К тому же они опасались, что даже в случае успеха некоторые члены их семей все равно могли быть депортированы. В результате из приблизительно 6 млн незаконных мигрантов, находившихся на тот момент в США, легализовать удалось 2,7 млн.
С этого времени работодатели, сознательно нанимавшие нелегальных мигрантов, могли быть подвергнуты штрафам, а в случае повторных нарушений даже приговорены к тюремному заключению.
Кардинально изменился и порядок оформления разрешений на работу. Теперь его необходимо было получать до начала трудовой деятельности иностранного работника. Одновременно отказ от принятия на работу легальных мигрантов из-за их национальной, религиозной или расовой принадлежности стал считаться незаконным и также мог повлечь за собой штрафы и судебные иски.
Любопытно, что этот акт был подписан Рональдом Рейганом – консервативным президентом, считавшим, тем не менее, необходимым вывести нелегалов из «серой зоны» и обеспечить подпитку американской экономики трудовыми ресурсами. Рейган, в течение восьми лет занимавший пост губернатора приграничной Калифорнии, прекрасно понимал, что решить проблему незаконной иммиграции одними запретительными мерами невозможно.
Аналогичная реформа была проведена в 1990 г. с принятием Конгрессом нового Иммиграционного акта. Иммиграционные квоты были вновь увеличены, особенно в отношении членов семей, с тем, чтобы сократить нелегальную иммиграцию и усилить контроль со стороны правоохранительных органов.
К началу XXI века число нелегальных мигрантов в США составляло, по разным оценкам (в зависимости от методологии подсчета и политических пристрастий авторов оценок), от 5 до 20 млн человек. Наиболее часто называется цифра 11–12 млн, что составляет примерно 4% населения страны и около 30% от совокупной численности иммигрантов.
Дилеммы миграционной политики
В 2006 году в США прошли массовые
демонстрации иммигрантов с требованием
легализации
Относительная неэффективность мер, направленных на ограничение иммиграции, обусловливается целым рядом факторов: фактической прозрачностью границ, относительной слабостью иммиграционных и других правоохранительных органов, ограниченных жесткими конституционными рамками, высоким уровнем доходов американского населения и политическими гарантиями, предоставляемыми американским законодательством.
В иммиграционном потоке можно выделить семь типов мигрантов: трудовые низкоквалифицированные мигранты; высококвалифицированные мигранты-профессионалы; студенты, магистранты и докторанты; беженцы; мигранты, прибывающие по линии воссоединения семей; лица, въезжающие в страну по программе иммиграционной лотереи; незаконные мигранты.
Окончание «холодной войны» и особенно террористические акты в сентябре 2001 г. оказали сильнейшее воздействие на формирование американской миграционной политики и изменение структуры миграционной службы. Одновременно с ослаблением преград в отношении граждан бывших социалистических стран, коммунистов и представителей левых движений значительное внимание стало уделяться аспектам иммиграции, связанным с возможностями проникновения в страну террористов и членов организованных преступных групп из-за рубежа, а также с контролем международных финансовых потоков, в том числе переводов мигрантов.
Террористические акты 11 сентября 2001 г. вынудили власти США пересмотреть функции и задачи многих правительственных структур. В рамках этой стратегии было создано Министерство внутренней безопасности. Оно объединило 22 федеральных ведомства, которые ранее были самостоятельными или входили в состав других министерств. Таким образом, 1 марта 2003 г. Служба иммиграции и натурализации, сформированная первоначально в 1891 г. в качестве подразделения Министерства финансов и с 1940 г. входившая в Министерство юстиции, стала частью нового «суперминистерства» под названием «Бюро гражданства и иммиграционных служб».
Главной целью иммиграционной реформы должна стать ликвидация массивной подпольной экономики, эксплуатирующей дешевый труд и снижающей заработную плату для всех.
Говоря о структуре американской иммиграционной службы, нельзя не упомянуть и систему федеральных иммиграционных судов, способных отвергнуть или пересмотреть практически любое решение иммиграционных подразделений исполнительной власти.
Несмотря на общее усиление внимания к вопросам безопасности, администрации президентов Б. Клинтона, Дж. Буша-младшего и Б. Обамы были едины во мнении относительно необходимости комплексной реформы, направленной на либерализацию миграционной политики и «вывод из тени» основной массы нелегалов.
В начале 2004 г. президент Дж. Буш выступил с законодательной инициативой, нацеленной на частичное решение проблемы нелегальной иммиграции. Согласно этой инициативе, находившиеся в США незаконные иммигранты при поддержке работодателя могли получить разрешение на работу сроком на три года. В течение этого периода у них была возможность после уплаты налогов и штрафа обратиться за получением постоянного статуса. В противном случае они могли выехать из страны и вывезти свои сбережения на законных основаниях.
Сторонники данной инициативы утверждали, что она позволит установить контроль над нелегальными мигрантами, вывести их из «серой зоны», обеспечив им гражданские права и гарантировав уплату ими налогов. Противники же считали, что подобная мера лишь создаст дополнительные стимулы для нелегальной миграции.
В 2006 г. вопросами иммиграции вплотную занялся Конгресс США. Однако законодательная инициатива Палаты представителей оказалась значительно более консервативной, чем программа Буша. Предполагалось, что нелегалы должны будут выехать из США и запрашивать новую рабочую визу у себя на родине. Незаконный переход границы переводился из административного правонарушения в разряд уголовных преступлений. Упор делался на запретительные и административные меры: расширение пограничной службы, строительство иммиграционных тюрем и возведение заградительной стены вдоль части границы США с Мексикой. Однако Сенат, в то время более либеральный, отказался одобрить данный законопроект.
Даже эта провалившаяся инициатива привела к своеобразным последствиям на уровне гражданского общества: нелегальные иммигранты стали объединяться и проводить акции протеста. В марте–апреле 2006 г. во многих американских городах прошли многотысячные демонстрации с требованиями легализации (например, в Лос-Анджелесе на улицы вышло около 500 тыс. человек). 1 мая 2006 г. была проведена массовая национальная акция «День без мигранта», представлявшая собой своеобразный бойкот мигрантами бизнеса и учебных заведений.
Экономический эффект от иммиграции для страны составляет лишь 0,1% совокупного национального продукта, при этом иммиграция создает серьезную нагрузку на рынок труда, финансовые, образовательные, медицинские системы и социальные службы американских штатов.
Цель была достигнута: американское общество осознало, что иммигрантское сообщество стало серьезным экономическим и социальным актором. Но реакция была не совсем той, на которую рассчитывали организаторы акции: в ответ началась консолидация противников иммиграции, приступивших к созданию собственных движений. Начиная с 2005 г., во многих приграничных штатах США действовали добровольные милицейские отряды из местных жителей. Они занимались патрулированием границ параллельно с федеральными службами и пытались воспрепятствовать проникновению незаконных мигрантов. (Заметим, что данная инициатива вызвала весьма противоречивые отклики со стороны американской общественности.) Кроме того, летом 2006 г. для содействия пограничной службе к границе были выдвинуты отряды национальной гвардии (находившейся под контролем губернаторов штатов) численностью 2,5 тыс. человек.
Реакция американского общества проявлялась и в других формах. В частности, правая оппозиция, хотя и не афишировала это открыто, воспринимала иммиграцию, особенно из Мексики и Латинской Америки в целом, как угрозу существующей этнической, расовой, религиозной и языковой структуре и единству американского общества. В лице иммигрантов видели также конкурентов для малого бизнеса – важнейшей опоры политического консерватизма в США.
Особое значение в этом плане приобрел языковый фактор. Дело в том, что большинство иммигрантов из Латинской Америки сохраняют свою языковую идентичность и формируют этнотерриториальные кластеры. Неслучайно выдвинутые во многих приграничных штатах законодательные предложения содержали требования ужесточить иммиграционный режим и официально провозгласить английский государственным языком.
Не осталось без внимания и усиливавшееся давление иммигрантов на социально-экономические институты и образовательную систему, прежде всего, в тех же приграничных штатах. Долгое время наиболее радикальной мерой в этом плане было так называемое Предложение 187, выдвинутое инициативной группой избирателей и поставленное на голосование в ходе референдума в Калифорнии во время выборов 1994 г. Предложение, поддержанное 59% избирателей, было направлено на ограничение потока нелегальных мигрантов в этот самый населенный штат США, 24,1% жителей которого на тот момент были рождены за рубежом. (По некоторым оценкам, нелегальные иммигранты составляют 48% населения Калифорнии, что создает колоссальную нагрузку на все социальные и коммунальные службы штата.) Оно предусматривало лишение нелегальных иммигрантов и их детей права пользоваться общественными фондами в сферах образования, здравоохранения и социального обеспечения. Данная мера была сразу же признана неконституционной, а ее претворение в жизнь заблокировано судебными органами. Однако сам факт появления этого предложения может служить иллюстрацией остроты иммиграционной проблемы для американского общества.
Законотворческой деятельностью в миграционной сфере активно занялись и законодательные собрания штатов: только в течение 2007 г. они рассмотрели более 1500 профильных законопроектов, 244 из которых были приняты – в 3 раза больше, чем в 2006 г. [7].
Соответственно, увеличилось и число политиков, пытавшихся разыграть «иммиграционную карту» в своих избирательных кампаниях. Еще в 1990-х годах своеобразным выразителем антииммигрантских взглядов стал консервативный политический обозреватель республиканец Патрик Бьюкенен. Он сделал проблему иммиграции одной из основных тем своих избирательных кампаний на выборах президента в 1992, 1996 и 2000 гг. Наряду с требованиями о выходе США из ГАТТ, а затем из ВТО и НАФТА, он настаивал на запрещении всех форм иммиграции сроком на пять лет. Кроме того, он предложил соорудить постоянную стену или хотя бы проволочное заграждение на всем протяжении границы с Мексикой для предотвращения нелегальной иммиграции. Напомним, что последняя инициатива начала частично воплощаться в жизнь в 2006 г.
Еще более агрессивную позицию занял телевизионный обозреватель Лу Доббс. Под прикрытием борьбы с нелегальной иммиграцией он начал широкомасштабную кампанию против иммигрантов из Латинской Америки, заявив, в частности, что нелегалы способствуют распространению инфекционных заболеваний, в том числе таких экзотических, как проказа.
Во время праймериз 2008 г. сразу три республиканских кандидата – Том Танкредо, Данкин Хантер и Сэм Браунбэк – попытались построить свои предвыборные программы на жестких антииммигрантских лозунгах. Однако все трое достаточно быстро провалились, поскольку электорат все еще не воспринимал миграционную тематику в качестве наиболее актуальной. Тем не менее официальный республиканский кандидат на выборах 2008 г. Дж. Маккейн, начавший кампанию как относительный либерал в миграционных вопросах, в ходе праймериз был вынужден значительно ужесточить свою позицию. В конечном итоге, он потерял немало голосов испаноязычных избирателей.
Новая страница в истории иммиграции была открыта летом 2007 г., когда Палата представителей приступила к рассмотрению очередной законодательной инициативы. Она была значительно либеральнее, чем инициатива, обсуждавшаяся в 2006 г. На этот раз президент Буш поставил на карту свою репутацию, лично приехав в Конгресс, чтобы поддержать законопроект, что случается крайне редко. Тем не менее и эта, компромиссная по сути, инициатива была провалена во многом из-за политической слабости президента. Между тем работы по сооружению стены на границе с Мексикой возобновились, причем в гораздо большем объеме.
Таким образом, иммиграционная реформа политического консерватора Буша, признавшего, как и Рейган, необходимость либеральных реформ в миграционной сфере, фактически провалилась. (Для понимания достаточно гибкой позиции Буша по миграционной проблематике нужно помнить, что он, в отличие от многих других политиков, долгое время работал в частном бизнесе и был губернатором граничащего с Мексикой штата Техас.)
С приходом в Белый дом в январе 2009 г. администрации демократа Барака Обамы иммиграционная реформа вновь оказалась в числе наиболее кардинальных из ожидаемых начинаний. Однако жизнь в очередной раз внесла свои коррективы. Обаме пришлось потратить время и политический капитал на борьбу с рецессией и проведение широкомасштабной реформы системы здравоохранения. В результате очередь иммиграционной реформы подошла к моменту начала новой избирательной кампании, когда руки президента оказались уже в значительной степени связаны.
Ответ Обамы на эту ситуацию оказался своеобразным и неожиданным: в июне 2012 г. он в обход Конгресса (пользуясь тем, что у конгрессменов начались каникулы) издал исполнительную директиву по вопросам иммиграции, осложнив тем самым свои отношения с законодателями-республиканцами. Директива, в частности, заблокировала депортацию из США тех нелегальных мигрантов в возрасте до 30 лет, которые приехали в страну до достижения ими шестнадцатилетия, не имели серьезных проблем с законом и либо получили диплом об окончании средней школы, либо служили в американских вооруженных силах [8]. Директива сделала возможной легализацию и получение разрешения на работу для приблизительно 800 тыс. молодых мигрантов, привезенных в США детьми и уже эффективно интегрировавшихся в американское общество [9].
Противостояние иммиграции во многом объясняется тем, что она способствует изменению этнической структуры населения.
Тем не менее, учитывая эффективность системы разделения властей в Соединенных Штатах, проведение комплексной иммиграционной реформы по-прежнему требует прохождения предложений администрации через Конгресс и отсутствия возражений со стороны судебных властей относительно их соответствия положениям Конституции США. Таким образом, несмотря на победу Обамы на выборах 6 ноября 2012 г., проведение полномасштабной реформы в этой сфере остается под вопросом.
В чем же состоит иммиграционная концепция Обамы? Она включает как либеральные, так и достаточно жесткие ограничительные элементы. Президент уже в начале своего нахождения в Белом доме значительно увеличил расходы на охрану границы, в том числе на сооружение 600 миль пограничных заграждений, закупку беспилотных самолетов слежения и удвоение численности отрядов пограничной службы на границе с Мексикой. При нем заметно возросло количество задержаний и депортаций нелегальных мигрантов. В течение 2009 г., первого года его президентства, было депортировано 388 тыс. нелегалов – на 50% больше, чем в последний год правления Буша. Обама также выступает за серьезное ужесточение санкций против работодателей, нанимающих нелегальных мигрантов, и дальнейшее развитие системы электронного контроля данных трудовых мигрантов «E-Verify».
Кроме того, президент предложил принять так называемый «Акт мечты» («Развитие, помощь и образование для малолетних мигрантов»). Принятие этого акта обеспечило бы облегченное и ускоренное получение гражданства теми детьми нелегальных мигрантов, которые учатся в университетах или служат в американской армии. Отметим, что основные положения именно этого акта были положены в основу президентской директивы, принятой в 2012 г.
С точки зрения президента, главной целью иммиграционной реформы должна стать ликвидация массивной подпольной экономики, эксплуатирующей дешевый труд и снижающей заработную плату для всех. Решение этой проблемы связывается с реформой визовой системы, включая либерализацию визового режима для высококвалифицированных работников, предпринимателей, готовых вкладывать средства в американскую экономику, и сельскохозяйственных работников.
Одновременно Министерство юстиции США резко выступило против жестких антииммигрантских законов, принятых в последние годы в ряде штатов, включая Алабаму, Аризону, Юту и Южную Каролину, и оспорило их в судебном порядке. Особый резонанс в этом плане получил закон Аризоны СБ-1070 – Акт о поддержке правоохранительных органов и защите жилых районов (2010 г.), опротестованный федеральным правительством в суде. Решение Верховного суда США (июнь 2012 г.) по поводу этого закона, позволяющего полиции штата проверять иммиграционный статус «подозрительных» лиц, оказалось компромиссным и создало определенную «серую зону» как в сфере разделения полномочий федеральных и штатных властей относительно мигрантов, так и в области защиты их гражданских прав.
Между тем внутри Республиканской партии нет единства по миграционной проблематике. По сути, эта партия состоит из двух основных блоков – экономических и социальных консерваторов, имеющих разные политические интересы. Если экономические консерваторы признают пользу иммигрантского труда и одновременно не хотят расширения властных полномочий федерального правительства, то социальные консерваторы озабочены, в первую очередь, культурными, этническими и расовыми аспектами иммиграции. Они требуют принятия жестких ограничительных мер, вплоть до массовой депортации нелегалов, ограничения их гражданских прав и лишения любых видов социальной помощи, а также признания английского языка в качестве государственного.
Президентские дебаты 2012
В этих условиях кандидаты-республиканцы вынуждены маневрировать между различными группами своего электората и на разных этапах избирательной кампании. Во время праймериз они смещаются вправо, чтобы получить поддержку активистов партии, а в случае победы в праймериз двигаются к центру, чтобы заручиться поддержкой более широких слоев населения, включая центристов. Положение республиканцев осложняется и быстро растущей долей испаноязычных в американском электорате – c 8% во время выборов 2004 г. до 9% в 2008 г. и 10% в 2012 г. При этом совокупная доля расовых меньшинств среди избирателей увеличилась с 26% в 2008 г. до 28% в 2012 г. Хотя испаноязычные в целом весьма консервативны и могли бы поддержать кандидатов-республиканцев, их часто отталкивает антииммигрантская риторика республиканских праймериз.
Ситуация на выборах 2012 г. оказалась в этом плане весьма показательной, поскольку Митт Ромни, в отличие от своих предшественников Дж. Буша и Дж. Маккейна, выступил с точки зрения миграционной политики на правом фланге даже Республиканской партии. Это обстоятельство значительно ослабило его позиции среди испаноязычных избирателей. В результате Ромни получил лишь 27% голосов этой электоральной группы, тогда как 71% проголосовали за Обаму – это второй по величине результат после 72%, полученных Б. Клинтоном в 1996 г.
Противоречия иммиграции
Несмотря на многие положительные аспекты иммиграции, она вызывает все больше противоречий в американском обществе. С одной стороны, очевидно, что иммиграция играет очень важную роль и как фактор роста населения, помогая США сохранить позицию одной из самых населенных стран мира, и как стимулятор экономической активности. Объем ВВП, производимого иммигрантами, оценивается более чем в 1,5 трлн долл. Совокупный доход только нелегальных иммигрантов составляет около 350 млрд долл. [10].
С другой стороны, оценки экономической «отдачи» иммиграции остаются весьма противоречивыми. Согласно некоторым из них, экономический эффект от иммиграции для страны составляет лишь 0,1% совокупного национального продукта, при этом иммиграция создает серьезную нагрузку на рынок труда, финансовые, образовательные, медицинские системы и социальные службы американских штатов.
В то же время приток низкоквалифицированной и низкооплачиваемой рабочей силы обеспечивает заполнение рабочих мест, непривлекательных для американцев, и позволяет снизить производственные издержки и цены, особенно в строительстве, сельском хозяйстве и сфере услуг. Широкомасштабная подготовка иностранных студентов в американских вузах позволяет отобрать лучшие кадры для США и стимулировать формирование проамериканских групп, способных быть носителями новой политической культуры и идеологии, из тех, кто в последующем вернется в свои страны. Приток же высококвалифицированных специалистов облегчает нагрузку на образовательную систему США.
Последний аспект иммиграции особенно важен, поскольку она обеспечивает расширение американского политического, экономического и культурного влияния в странах эмиграции. Начиная с послевоенного времени, прошло несколько волн интеллектуальной миграции: вначале из стран Западной Европы и Японии, затем – Южной Кореи, Тайваня и других стран Азии и Латинской Америки, в последующем – из Китая, стран Восточной Европы и СНГ. Таким образом, была обеспечена непрерывная подпитка американской интеллектуальной элиты. Сегодня студенты-иностранцы и сотрудники-иммигранты составляют более половины академического персонала в сфере естественных наук [11]. Между тем в России этот аспект иммиграции почти полностью игнорируется.
Особые опасения вызывает прогнозируемый многими экспертами переход американского общества от традиционной модели «плавильного котла» к моделям «салатницы» или «мозаики». Речь идет о том, что общество может распасться на достаточно обособленные этнические, религиозные, культурные и языковые сообщества и стать «мультикультурным».
Иммиграция из Латинской Америки способствует экономической стабилизации и в государствах к югу от США: она снижает давление на рынок труда и обеспечивает поток денежных переводов, предотвращая коллапс беднейших стран региона (до начала кризиса совокупный годовой объем переводов мигрантов из США составлял 42 млрд долл., из которых 25 млрд приходилось на Мексику).
Особую проблему сегодня представляет трудовая иммиграция, как легальная, так и нелегальная. Готовность иммигрантов работать за небольшие деньги при отсутствии социальных гарантий приводит к торможению роста оплаты труда. Предприниматели заинтересованы в притоке мигрантов, однако, как показывают опросы, многие американцы выступают категорически против трудовой иммиграции, в поддержку мер, направленных на ее ограничение.
Как уже отмечалось, противостояние иммиграции во многом объясняется тем, что она способствует изменению этнической структуры населения. Так, испаноязычные уже обошли по численности афроамериканцев, став крупнейшим меньшинством США. Эти перемены очень важны для американской политической системы, поскольку могут привести к изменению результатов голосования, перераспределению социальных благ между отдельными группами населения и переориентации внешней политики.
Быстрый рост численности испаноязычного населения нередко болезненно воспринимается представителями других меньшинств, которые опасаются сокращения своей доли распределяемых государством общественных благ [12].
Выживет ли американский «плавильный котел»?
Особые опасения вызывает прогнозируемый многими экспертами переход американского общества от традиционной модели «плавильного котла» к моделям «салатницы» или «мозаики». Речь идет о том, что общество может распасться на достаточно обособленные этнические, религиозные, культурные и языковые сообщества и стать «мультикультурным» (в случае «салатницы» страну будут населять американо-китайцы, американо-мексиканцы и др., в случае «мозаики» – китайцы, мексиканцы и др., живущие в США, но сохраняющие свою прежнюю идентичность).
Ирония здесь состоит в том, что важнейшую роль в возникновении этой дилеммы играют глобализация и научно-техническая революция, облегчающие мигрантам сохранение связей с родиной.
Оппоненты этого алармистского подхода рассматривают возрастающее значение рынка и революцию в области технологий и средств связи как факторы, стимулирующие интерес к изучению английского языка и принятию иммигрантами идеи ассимиляции. Согласно данным Национального исследовательского совета США, 60% иммигрантов, приехавших в страну в течение 1980-х годов, к настоящему времени хорошо говорят по-английски. Недавний опрос 2500 латиноамериканцев показал, что 90% из них считают необходимым как можно быстрее и эффективнее адаптироваться к американской культуре. Однако для тех же 90% важным является сохранение связей с национальной культурой. В целом же результаты опросов показывают, что интеграция мигрантов в американское общество в наше время проходит столь же успешно, как и сто лет назад.
Помимо этого, тренды последних лет свидетельствуют о замедлении темпов роста незаконной миграции, прежде всего, из Мексики. Так, за 2005–2010 гг. 1,4 млн из 12 млн граждан Мексики, проживающих в США, возвратились домой – более чем в 2 раза больше, чем за предыдущее пятилетие [13]. Причины этого явления пока не вполне ясны. Речь может идти как о повышении эффективности американской иммиграционной политики и последствиях экономического кризиса, так и об изменении демографических трендов в Мексике.
Иммиграция и глобализация
Тысячи нелегальных иммигрантов в возрасте
до 30 лет выстроились в очередь, чтобы
подать заявку на участие в предложенной
Обамой программе, позволяющей избежать
депортацию
Как видим, целый ряд черт и проблем миграционной политики США аналогичны тем, с которыми сталкивается и Россия. Некоторые политические инновации порождают противоречия и опасения, которые также напоминают те, что озвучиваются определенными политическими силами в России. В частности, серьезные опасения вызывает возможность утраты национального единства и развития этнических конфликтов. В то же время в числе угроз называют бесконтрольное усиление власти федерального правительства под предлогом борьбы с терроризмом и нелегальной иммиграцией.
Однако в целом опыт США свидетельствует, прежде всего, о значительной пользе иммиграции и способности государства и общества принять и интегрировать значительные массы мигрантов, не подвергая опасности основы демократической власти. Одновременно американский опыт последних лет указывает на возможность и, видимо, необходимость поиска новых форм миграционной политики. Это особенно актуально в связи с тем, что, с одной стороны, иммиграция несет в себе значительный положительный заряд, а с другой, остановить нелегальную иммиграцию демократическим путем не удается, особенно в условиях, когда относительно благополучная страна граничит с гораздо более бедными и трудоизбыточными государствами. (Любопытно отметить, что разрыв между США и Мексикой в производстве ВВП на душу населения составляет 5,5 раз, что примерно соответствует разрыву между Россией и средним показателем по пяти беднейшим странам постсоветского пространства.)
Опыт США свидетельствует, прежде всего, о значительной пользе иммиграции и способности государства и общества принять и интегрировать значительные массы мигрантов, не подвергая опасности основы демократической власти.
Очевидны и различия миграционной ситуации в России и США. Во-первых, в Америке огромную роль играет гражданское общество, позволяющее как оппонентам, так и сторонникам иммиграции объединяться и эффективно представлять свои интересы, не нарушая закон и не подвергаясь гонениям. Во-вторых, жесткое разделение властей как на федеральном уровне (особо отметим силу и независимость судов, в том числе и тех, которые специализируются на иммиграционных вопросах), так и между федеральным правительством и органами власти на штатном и местном уровнях создает конкуренцию и предотвращает концентрацию власти в центре. В-третьих, наличие глубоких и очевидных различий между основными политическими партиями по миграционному вопросу позволяет избирателям определиться в своих предпочтениях. В России различия между ведущими парламентскими партиями по этому вопросу незначительны, равно как и возможности формирования общественных структур, представляющих интересы отдельных групп, в том числе мигрантов. Они крайне ограничены в доступе к средствам массовой информации и в проведении массовых акций, что усиливает интерес к политическим маргиналам с экстремистскими взглядами на иммиграцию.
Формирование мирового рынка рабочей силы, широкомасштабная трудовая миграция уже давно стали повседневной реальностью эпохи глобализации. Американский опыт иммиграционной политики, как положительный, так и отрицательный, это подтверждает и напоминает о том, что чисто силовые решения в этой сфере работать не могут. Необходимы диалог и поиск компромисса на уровне элит и общества в целом.
1. Preston J. Mexican Migration to the US May Be Reversing, Report Says // International Herald Tribune, 25.04.2012.
2. Белый дом в мае 2011 г. оценил число нелегалов в США в 10,8 млн человек. См.: Building a 21st Century Immigration System. Washington DC: The White House, 2011.
3. The Migration and Remittances Factbook 2011. The World Bank. 2nd ed. Washington DC, 2011.
4. Sanjeev Kh., Desai M., Varughese L. Seen, Rich, but Unheard? The Politics of Asian Indians in the United States // Chang G.H. (ed.) Asian Americans and Politics: Perspectives, Experiences, Prospects. Washington DC; Stanford CA: Woodrow Wilson Center Press and Stanford University Press, 2001. P. 262–163.
5. Nye J.S. The Paradox of American Power: Why the World’s Only Superpower Can’t Go It Alone. Oxford; N.Y.: Oxford University Press, 2002. P. 116; Ford W.F. Immigrationomics: A Discussion of Some Key Issues // Economic Education Bulletin. 2007. Vol. 47. № 10. P. 1; Jordan M. Arizona Seizes Spotlight in U.S. Immigration Debate // The Wall Street Journal, 01.02.2008. P. A12.
6. Хотя «hispanics» («испаники», что-то вроде «лиц испанской национальности», но без унизительного оттенка) рассматриваются в качестве расового меньшинства, в эту категорию входят люди разного расового происхождения, которые также могут называться «латиноамериканцами». Таким образом, принадлежность к данной категории указывает на определенную культурную и региональную ориентацию и распространяется на представителей ряда наций в Европе и в других частях света, а также на тех выходцев из Латинской Америки, кто уже не владеет испанским языком.
7. Jordan M. Arizona Seizes Spotlight In U.S. Immigration Debate // The Wall Street Journal, 01.02.2008. P. A12.
8. На сегодня 114 тыс. американских военнослужащих, или 8% всего штатного состава вооруженных сил – это люди, родившиеся за пределами США. В период с января 2009 г. по май 2011 г. более 20 тыс. из них получили американское гражданство. См.: Building a 21st Century Immigration System. Washington D.C.: The White House, May 2011, 2, 9.
9. Crittenden M.R., Schartz A. New Calculations On Immigration After Obama Shift // The Wall Street Journal, 18.06.2012. P. A4.
10. Ford W.F. Immigrationomics: A Discussion of Some Key Issues // Economic Education Bulletin. 2007. Vol. 47. № 10. P. 2, 3, 5.
11. Тем не менее критики отмечают, что доля квалифицированных профессионалов среди мигрантов, получающих «green card», т.е. право на постоянное проживание и работу в США, составляет всего 13%, тогда как более двух третей в этой категории приходится на лиц, приезжающих по линии воссоединения семей. Для сравнения: в Канаде доля профессионалов в этой группе составляет 62%. См.: Zakaria F. Broken and Obsolete: An Immigration Deadlock Makes the U.S. a Second-Rate Nation // Time, 18.06.2012. P. 20.
12. В 2011 г. доля представителей расовых меньшинств среди новорожденных в США впервые превысила половину (50,4%), а среди американских детей моложе 5 лет достигла 49,7%, притом, что доля белых в населении в целом – 63,4%. 114 млн американских граждан относятся к меньшинствам. Они уже составляют большинство населения на Гавайях (77,1% жителей штата), в Калифорнии, Нью-Мексико, Техасе и в федеральном округе Колумбия, а также в более 11% графств США (348 из 3143).
13. Preston J. Mexican Migration to the US May Be Reversing, Report Says // International Herald Tribune, 25.04.2012. По данным на июнь 2012 г., испаноязычных в США насчитывалось 50,7 млн человек. Почти две трети из них (65%, или 33 млн) имеют мексиканские корни. На втором месте – пуэрториканцы (9,2%). В целом на долю десяти основных групп приходится 92% всех испаноязычных, причем численность шести из них превышает миллион человек.
(Нет голосов) |
(0 голосов) |
