Яблоко раздора: почему проблема беженцев чуть не расколола ЕС

Утром в пятницу, 29 июня 2018 г., главы государств и правительств стран Евросоюза достигли на саммите в Брюсселе компромиссного решения по приёму беженцев. Накануне премьер-министр Италии Джузеппе Конти заявил, что не подпишет коммюнике по итогам встречи, пока не будет определённости по этому вопросу, и выдвинул свой план его решения. В результате многочасовых переговоров почти все его требования были удовлетворены. О причинах разногласий между странами ЕС по вопросу миграции накануне саммита рассказала для ru.valdaiclub.com Елена Алексеенкова, программный менеджер РСМД, научный сотрудник Центра глобальных проблем ИМИ МГИМО МИД России.

Утром в пятницу, 29 июня 2018 г., главы государств и правительств стран Евросоюза достигли на саммите в Брюсселе компромиссного решения по приёму беженцев. Накануне премьер-министр Италии Джузеппе Конти заявил, что не подпишет коммюнике по итогам встречи, пока не будет определённости по этому вопросу, и выдвинул свой план его решения. В результате многочасовых переговоров почти все его требования были удовлетворены. О причинах разногласий между странами ЕС по вопросу миграции накануне саммита рассказала для ru.valdaiclub.com Елена Алексеенкова, программный менеджер РСМД, научный сотрудник Центра глобальных проблем ИМИ МГИМО МИД России.

Можно выделить семь ключевых пунктов, по которым у стран ЕС имеются расхождения позиций. Первый пункт миграционной политики касается предложения Италии о том, чтобы обозначить так называемую «прибрежную зону Евросоюза» в целом, а не каждой страны отдельно. Таким образом, все мигранты, попадающие в эту зону, должны быть распределены между странами ЕС. Это предполагает полный и радикальный пересмотр Дублинского соглашения, которое действует на сегодняшний день. На данном этапе в соответствии с Дублином страна первого въезда отвечает за прибывших в неё мигрантов, предоставление им убежища и всё, что происходит с беженцами дальше. (В ходе переговоров Италия добилась того, чтобы «мигранты, прибывающие в Италию, считались прибывающими в ЕС», то есть была признана коллективная ответственность стран ЕС. «Италия больше не одна», — заявил Джузеппе Конте по итогам саммита. Также принято решение о необходимости пересмотра Дублинского соглашения — Прим. авт.)

Елена Алексеенкова:
Бедные, но гордые

Идея пересмотра Дублинского соглашения не нова: этот процесс идёт уже примерно два года, и последнее предложение по пересмотру внесла Болгария как действующий председатель Евросоюза. Суть его сводилась к тому, чтобы переселять беженцев из страны первого въезда только в периоды масштабных притоков беженцев и только в том случае, если вероятность того, что беженцу будет предоставлено убежище, составляет 75%. На сегодняшний день таких беженцев всего 8% от общего потока мигрантов, то есть очень мало. Поэтому Италия говорит о том, что такой вариант её категорически не устраивает, а распределение беженцев по странам ЕС необходимо производить уже на начальном этапе — сразу же по прибытии.

Второй ключевой момент, по которому наблюдается раскол — это пункты приёма беженцев (“hotspots”). Сейчас страна первого въезда должна провести идентификацию беженцев, так как зачастую они прибывают без документов. Однако Германия и Франция выступают за то, чтобы подобные пункты приёма выполняли функции не только первичного центра идентификации, но места, где мигрант ожидает вынесения решения о предоставлении ему статуса беженца. Это предложение категорически не устраивает Италию, потому это привело бы к переполнению данных центров — к тем, кто вновь прибывает, добавились бы те, кому отказали в статусе беженца и кто ожидает выдворения из страны. Италия настаивает, чтобы такие “hotspots” были в разных странах Евросоюза, а также в странах Африки, в частности, в Тунисе, в Ливии.

Почему против этого выступают остальные страны ЕС? Дело в том, что такие пункты, где мигранты ожидают решения об их статусе, существуют в Ливии и сейчас, однако они подвергаются решительной критике со стороны международных организаций и правозащитников за условия содержания.

Третий пункт, по которому также возник раскол, — так называемое «вторичное передвижение» мигрантов: когда они переезжают из страны первого въезда в те страны, где, как они считают, условия пребывания для них являются лучшими, например, в Германию, Австрию, Францию. В соответствии с действующим Шенгенским соглашением, к которому апеллируют Франция с Германией, беженцы, как и граждане любых других стран, не имеют права въезжать в Шенгенскую зону, так как им требуется подтверждение наличия собственности или какие-то финансовые гарантии. Конечно, таких документов у них нет, поэтому они не имеют права пересекать эту зону, а должны оставаться в стране первого въезда.

Италия категорически против такой позиции, а Германия и Франция — поддерживают, поскольку хотят минимизировать поток мигрантов на свои территории. Надо признать, что за последние два года поток вторичного передвижения в Германию и Австрию снизился практически на 90%. Тем не менее им бы хотелось избежать этого полностью, усилив контроль на границах.

По четвёртому пункту позиции всех стран ЕС сходятся: необходимо снизить общее количество пребывающих в Евросоюз мигрантов. Это бы устроило всех, вопрос лишь в том, как это сделать. Благодаря двусторонним соглашениям с Турцией и Ливией, поток за последний год удалось значительно снизить.

Однако этот вопрос касается уже состоятельности государств Африки — насколько они готовы выполнять имеющиеся с Евросоюзом договорённости, насколько они в состоянии контролировать потоки беженцев внутри своих стран. Успехи здесь весьма скромные и зависят от внутренней ситуации в странах.

Пятым пунктом разногласий выступают так называемые «переселенцы». На сегодняшний день осуществлять переселение беженцев, то есть их распределение по странам ЕС, предлагается в соответствии с четырьмя критериями: объёмом ВВП страны, с количеством её населения, количеством безработных в стране, а также с количеством уже принятых мигрантов. Таким образом формируются квоты. Италия, Франция и Германия по этому вопросу выступают единым фронтом, они поддерживают распределение согласно этим критериям. Против этой позиции выступает Австрия, а также страны Вышеградской группы, которые практически полностью отказываются принимать беженцев.

Миграционная нагрузка Италии снизилась бы, если бы такая схема сработала. На сегодняшний день, если исходить из расчета по упомянутым выше четырем критериям, Италия приняла 150% беженцев, то есть ее квота на приём превышена уже в полтора раза. В соответствии с данными квотами за весь период с 2015 г. удалось переселить только 5% мигрантов, прибывших на территорию Евросоюза. Эта цифра ничтожна мала — фактически, система квот не работает.

Дмитрий Офицеров-Бельский:
Иллюзии и реальность «многоскоростной Европы»

Шестой пункт касается вопросах «безопасных портов». Италия утверждает, что «безопасные порты» есть во многих странах ЕС, в частности в Испании, Франции, а также в Тунисе, куда беженцы, спасённые в Средиземном море, также могли бы быть направлены. Однако другие европейские страны сомневаются в стабильности Туниса, а путь кораблей до Италии считают наикратчайшим и самым безопасным.

Последний, седьмой, пункт касается возвращения на родину тех мигрантов, которые получили отказ в предоставлении статуса беженцев. Здесь позиции всех стран ЕС сходятся: необходимо наращивать количество возвращаемых беженцев. Речь идет, конечно же, не о том, чтобы выдавать больше отказов в предоставлении статуса беженцев, а о том, чтобы, если принято решение о непредоставлении статуса беженца, такого человека можно было гарантированно отправить назад. Однако этот вопрос во многом зависит от соглашений о реадмиссии со странами Африки. С некоторыми странами эти соглашения есть, с некоторыми — нет. Кроме того, страны исхода не всегда готовы принять мигрантов назад или готовы принять меньше, чем ЕС готов выслать. На сегодняшний день только 35% мигрантов, которым отказано в статусе беженца, удаётся вернуть в страны исхода. Страны ЕС считают, что в 2019 году эту цифру необходимо довести до 70%.

Нужно отметить, что при всех этих разногласиях страны ЕС занимают совершенно иную позицию, нежели США, где президент Трамп заявляет, что мигрантов необходимо возвращать в те страны, откуда они прибыли, без суда и следствия, чуть ли не сиюминутно. В Европейском союзе до такого, пожалуй, не дойдёт — прежде всего потому, что ЕС чувствует себя связанным нормами международного гуманитарного права и не выражает стремления их пересматривать. Та же Италия, несмотря на все её протесты и радикальные предложения, никогда не ставила под вопрос нормы действующего международного права и считает, что эти нормы необходимо соблюдать.

Впервые опубликовано на сайте Международного дискуссионного клуба «Валдай».