Закон Цезаря: новый вызов для Сирии?

17 июня 2020 г. власти США приступили к реализации закона Цезаря («Акта о защите гражданского населения Сирии»). Произошло это после шестимесячной отсрочки, предоставленной администрации для подготовки режима вторичных санкций против иностранных граждан за сотрудничество с Дамаском в нефтегазовом секторе, области авиации, обороны и строительства. В изначальный санкционный список попали 39 сирийских физических и юридических лиц, в том числе Башар Асад, его жена, родные сестра и брат. Однако, как ни парадоксально, новые ограничительные меры создают не только трудности, но и предпосылки для мобилизации внутренних ресурсов Сирии и расширения там российского экономического присутствия.

Хотя «Акт Цезаря» представляет собой вызов для Сирии и ее союзников, есть реальный потенциал для нивелирования его последствий посредством мобилизации внутрисирийских резервов и укрепления экономического сотрудничества с Россией.

17 июня 2020 г. власти США приступили к реализации закона Цезаря («Акта о защите гражданского населения Сирии»). Произошло это после шестимесячной отсрочки, предоставленной администрации для подготовки режима вторичных санкций против иностранных граждан за сотрудничество с Дамаском в нефтегазовом секторе, области авиации, обороны и строительства. В изначальный санкционный список попали 39 сирийских физических и юридических лиц, в том числе Башар Асад, его жена, родные сестра и брат. Однако, как ни парадоксально, новые ограничительные меры создают не только трудности, но и предпосылки для мобилизации внутренних ресурсов Сирии и расширения там российского экономического присутствия.

Факторы ухудшения социально-экономической ситуации в Сирии

Александр Аксененок:
Коронавирус и конфликты на Ближнем Востоке

Пандемия COVID-19

На первый взгляд, Сирия действительно не вошла в перечень стран-очагов коронавируса. При населении свыше 16,4 млн человек национальный Минздрав отчитался на 17 июля о 496 зараженных, 25 умерших и 144 выздоровевших. Только 9 июля первый случай COVID-19 был отмечен гуманитарными НПО в мятежном Идлибе — ранее отмечалось, что из-за отсутствия карантинных мер их могло быть на порядок больше. Курдская автономная администрация еще 28 апреля сообщила о двух случаях на северо-востоке страны.

Изначально местные эксперты высказывали предположение о том, что маргинализация Сирии в мировой экономике обеспечит ее меньшую подверженность пандемии. Власти, создав правительственный штаб, задействовали стандартный набор методов борьбы с инфекцией: были закрыты границы, ограничено воздушное сообщение, введен карантин для прибывающих из-за рубежа, установлен комендантский час, ограничено передвижение между провинциями, запрещены публичные мероприятия, закрыты школы и университеты, рынки и рестораны. Планировавшиеся на апрель выборы в Народный совет (парламент) были перенесены на 19 июля 2020 г. С целью поддержки населения и бизнеса Министерство труда запустило «Национальную кампанию неотложного социального реагирования», а Министерство туризма утвердило план поддержки туриндустрии. Правительство отменило сорокапроцентные импортные депозиты, разрешив частному сектору ввоз муки. Сахар, рис, чай и топливо стали распределять по субсидированным ценам в рамках программы «умная карта». В конце мая — в русле глобальной тенденции — началось ослабление защитных мер: был отменен комендантский час, возобновилась нормальная работа госучреждений.

Однако по заслуживающей внимания оценке «Немецкого института международной политики и безопасности», страна в условиях конфликта встретила пандемию слабо подготовленной. Негативно сказалось отсутствие консенсуса среди внешних акторов по вопросу оказания сирийцам помощи — при том, что дополнительные потребности последних, по данным, озвученным пресс-секретарем ООН Стефаном Дуаричем 7 мая, достигли 385 млн долл. Дамаску пришлось довольствоваться донорскими поставками из Китая, Индии и России. Санкции снизили конкурентоспособность местной продукции из-за высоких цен на электроэнергию, дизельное топливо и газ, нехватки сырья и квалифицированной рабочей силы, что оказалось на руку торговым монополистам.

Пандемия свела на нет усилия властей по презентации восстановления в качестве «приза» для инвесторов, поскольку все выставки, включая 62-ю Дамасскую ярмарку, пришлось перенести на 2021 год (в 61-й ярмарке, несмотря на предостережения со стороны Вашингтона, приняли участие 38 стран, в том числе деловые делегации из ОАЭ и Омана). Коронавирус парализовал торговлю с Ираком через открывшийся 30 сентября 2019 г. КПП Абу-Камаль — Каим, на который обе стороны возлагали большие надежды.

Падение уровня жизни вызвало рост протестных настроений: в январе и июне 2020 г. прошли демонстрации друзов в относительно спокойной южной провинции Ас-Сувейда с требованием отставки Башара Асада. Чтобы снизить социальное напряжение, президент 10 июня 2020 г. отправил в отставку непопулярного премьер-министра Имада Хамиса, занимавшего эту должность с 2016 г.

Кризис в Ливане

Максим Сучков:
От Потомака до Евфрата: будущее американской внешней политики на Ближнем Востоке

Гораздо ощутимее, чем COVID-19, на экономической ситуации в Сирии отразился кризис в соседнем Ливане, всплески которого пришлись на октябрь-ноябрь 2019 г. и апрель 2020 г. К началу текущего года депозиты сирийцев в ливанских банках достигли 40–50 млрд долл. — четверть всех вкладов. Ужесточение контроля за снятием наличных и банковскими трансакциями из Ливана затруднило вывод активов, понизив эффективность учрежденного властями САР «Фонда интервенций по поддержанию сирийского фунта». Упали объемы денежных переводов сирийских диаспор из-за рубежа, что ограничило валютные доходы государства и привело к сужению внутренней инвестиционной базы. При этом сирийцы по показателю национального богатства (21,1 млрд долл., по данным банка «Кредит Свисс» на июнь 2019 г.) по-прежнему в разы уступали ливанцам (232,2 млрд долл.), не говоря уже о саудовцах (1,56 трлн долл., первое место в арабском мире).

«Акт Цезаря» сразу же ударил по банковскому сотрудничеству Дамаска и Бейрута: обслуживание сирийских банкоматов прекратила ливанская компания «Си-Эс-Си-Джи Груп». 23 июня министр иностранных дел САР Валид Муаллем высказался за координацию усилий против вторичных американских санкций, но так и не получил внятного ответа от ливанской стороны.

Обесценивание сирийской национальной валюты

Высокий спрос на доллары США в условиях девальвации ливанского фунта (после многолетнего курса 1 500 лив. фунтов за доллар теперь его обменивали на 2 200) ускорил обесценивание сирийской валюты. К середине января 2020 г. сирийский фунт рухнул ниже рекордной отметки 1 000 за доллар – для сравнения, довоенный курс составлял 47 сир. фунтов за доллар. Отрицательно сказалось на ситуации и хождение турецкой лиры в Идлибе, а также в северных районах, которые формально подчиняются оппозиционному «переходному правительству», созданному при поддержке Анкары.

Пытаясь удержать ситуацию под контролем, Б. Асад 18 января издал декрет 2/2020, ужесточающий наказание за незаконные операции в иностранной валюте. В феврале власти установили лимит в размере 100 тыс. долл. для ввоза в страну при декларировании сумм свыше 5 тысяч. Вывозить гражданам САР разрешалось не более 10 тыс. долл. Правительство пошло на беспрецедентный шаг, разрешив частной компании с 1 января 2020 г. ввести в обращение электронную валюту (лиру) в привязке к счетам в национальной валюте внутри страны, но для использования за рубежом в качестве альтернативы доллару с целью финансирования импорта. Предполагалось стимулировать спрос на сирийские фунты за счет их приобретения участниками сделок для обмена на лиры.

Территориальная фрагментация САР

Башару Асаду пока не удается выполнить свое обещание «освободить каждый метр сирийской земли». Порядка 40% территории страны, включая Идлиб, Север и Заевфратье, не подвластны Дамаску. «Акт Цезаря» направлен, как точно подметили юристы на портале «Сириан Ло Джорнал», на изоляцию подконтрольных правительству районов, что неминуемо приведет к разрастанию «теневой» торговли. Суть американских подходов резюмировал в октябре 2017 г. советник президента США по национальной безопасности Герберт Макмастер: «Мы должны проследить, чтобы ни один доллар… не пошел на восстановление чего бы то ни было под контролем [сирийского] жестокого режима».

Разлад в сирийских верхах

Максим Сучков:
Россия на Ближнем Востоке: «Делайте с нами — и останетесь собой»

На кризис в экономике наложилась опала двоюродного брата Башара Асада Рами Махлуфа, самого видного из «государственных буржуа» — тех, кого сирийцы окрестили «детьми власти» (ауляд ас-султа). В прошлом году магнат, по слухам, был помещен под домашний арест за отказ пожертвовать основную часть своего пятимиллиардного состояния для личных усилий президента Сирии по привлечению частного сектора к восстановлению. Зарубежные комментаторы выдвинули неоднозначную версию о его сложных взаимоотношениях с супругой Башара Асада Асмой в свете планов последней по созданию вместе с представителем «детей власти» Самером аль-Фозом третьего в стране сотового оператора — конкурента флагмана «империи» Р. Махлуфа компании «Сириятел».

«Акт Цезаря» как усугубляющий фактор

Хотя, по разъяснениям госдепартамента, вторичные санкции не распространяются на гуманитарную сферу, они, усугубляя экономический кризис в САР, просто не могут не отражаться на рядовых гражданах. Здесь уместно привести слова заместителя министра иностранных дел России С. В. Вершинина на 4-й донорской конференции «Поддерживая будущее Сирии и региона», прошедшей в Брюсселе 30 июня 2020 г., о том, что «Акт Цезаря» игнорирует призыв Генерального секретаря ООН А. Гутерреша к приостановке рестрикций в условиях глобальной пандемии коронавируса.

Наряду с деструктивным влиянием на ситуацию внутри Сирии, «Акт Цезаря» явно направлен на отпугивание желающих инвестировать в ее восстановление. Речь идет, прежде всего, об арабских союзниках Вашингтона — на фоне позитивных для Дамаска сигналов, например, телефонного разговора наследного принца Абу-Даби Мухаммада бен Заеда Аль Нахайяна с Башаром Асадом в конце марта, в ходе которого обсуждалась помощь Сирии в борьбе с COVID-19.

«Акт Цезаря» и российское экономическое присутствие в Сирии

Только негатив для Москвы?

Несмотря на очевидные препоны для компаний из РФ, создаваемые «Актом Цезаря», просматривается и ряд обратных моментов в плане закрепления экономической ориентации Сирии на Россию. При этом у российского бизнеса есть опыт разделения ролей с ведущим экономическим игроком в САР — Ираном. Взять хотя бы отмечавшуюся мировыми СМИ договоренность о совместной эксплуатации месторождений фосфатов в районе Пальмиры, освобожденных от ИГ проиранскими формированиями.

Новые санкции, скорее всего, отложат в долгий ящик участие Китая в сирийском восстановлении; он и раньше проявлял осторожность, ограничиваясь скромной по китайским меркам гуманитарной помощью (4 марта было подписано очередное соглашение о выделении Пекином гранта на 14 млн долл.). Вариант посредничества несанкционного Ливана, предлагавшего китайцам инвестировать в порт Триполи с расчетом превратить его в «хаб» для их захода в Сирию, потерял актуальность из-за внутриливанского кризиса.

Зато объективно возрастает посреднический потенциал находящихся под санкциями российского Крыма и Абхазии. Например, в части наполнения конкретным содержанием «Соглашения между Советом министров Республики Крым и Министерством экономики и внешней торговли САР о торгово-экономическом сотрудничестве» в рамках планов по созданию совместного торгового дома для экспорта в Сирию зерна и промышленной продукции с оплатой в рублях, а также «Соглашения между Правительством Республики Абхазии и Правительством Сирийской Арабской Республики о сотрудничестве в сфере содействия и продвижения торговли и экономического сотрудничества».

Иван Тимофеев:
Цена санкций — жизни людей

«Акт Цезаря» может подтолкнуть операторов сирийского ИТ-сектора, которые в обход прямых санкций продолжали использовали американское программное обеспечение или сотрудничали с Индией, к выбору российских аналогов или уникальных технологий. Первой ласточкой стал запуск в сентябре 2019 г. Центра сертификации электронной подписи при содействии ООО «Русинформэкспорт».

Российские экономические стратегии в Сирии

В вопросах участия России в послевоенном восстановлении Сирии наметилось два подхода. «Широкая» опция предполагает привлечение отечественного крупного и среднего бизнеса при государственной финансовой и административной поддержке и под эгидой Постоянной Российско-Сирийской комиссии по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству (ее 12-е заседание прошло 23–25 декабря 2019 г. в Москве). Приоритетными сферами считаются энергетика, транспорт и ИТ-сектор.

«Узкая» стратегия заключается в передаче «сирийского досье» в ведение крайне ограниченного круга предпринимателей, которые имеют опыт работы в Сирии в мирное и военное время, например, АО «Стройтрангаз» (СТГ) Г. Н. Тимченко. При его содействии были построены два газоперерабатывающих завода, а сейчас внимание сфокусировано на обеспечении полного цикла добычи, переработки и экспорта фосфатов, в связи с чем структурам СТГ в аренду на 49 лет передан местный порт Тартус.

Представляется, что с учетом «Акта Цезаря» Москва все-таки выберет «узкую» опцию, не подставляя под вторичные санкции отечественных экономоператоров, многие из которых работают в Европе и странах ССАГПЗ. Такие компании, как СТГ, приобрели навыки деятельности под санкциями и решения вопросов безопасности, у них есть «финансовая подушка» для инвестиций и состоятельные местные партнеры. С их помощью можно решить задачу возврата средств, затраченных на военную операцию в Сирии, посредством добычи полезных ископаемых на эксклюзивных условиях.

Перспективная роль России в восстановлении единства хозяйственных связей

Москва готова выступить посредником в реализации проектов на всей территории Сирии, используя диалог с Турцией на высшем уровне, связи в курдских деловых кругах и присутствие российской военной полиции на севере и в других районах страны. Здесь стоит вспомнить об адресованном России и США предложении Р. Т. Эрдогана о совместной разработке нефтяных месторождений в провинции Дейр-эз-Зор, что, по его мнению, принесло бы пользу всем сторонам конфликта, включая сирийские власти, оппозиционное «переходное правительство» и СДС.

Сценарии реагирования Дамаска на «Акт Цезаря»

Непростые отношения с Ираном и Россией

Не секрет, что Дамаску приходится маневрировать между Москвой и Тегераном, преследующими различные цели. Иранцы делают ставку на прокси-милиции, продвигая свое влияние «за пределы сирийского государства» в русле антиизраильского проекта «Шиитского Полумесяца». Именно эти действия делают сирийцев мишенью для точечных ударов Израиля и санкций США. С ними связаны и притязания Тегерана на особую роль в восстановлении, опять же провоцирующие ужесточение американских репрессалий. Россия, напротив, заинтересована в упрочении официальных институтов «Сирии Асада», которые, вытеснив негосударственных игроков, осуществляли бы контроль за бизнес-проектами, прежде всего, касающимися минеральных ресурсов.

Системные интересы России в Арабском Машрике: нефть и газ Ирака и Сирии

Нельзя исключать, что при дефиците коммерчески выгодных проектов Россия будет жестко отстаивать свои интересы, удерживая Дамаск от военной эскалации конфликта и чрезмерного сближения с Ираном. Так, на фоне сообщений в западной печати о неких закулисных договоренностях Сирии с ОАЭ о продолжении наперекор российско-турецким договоренностям операции в Идлибе в обмен на «финансовую компенсацию» в мае 2020 г. в российских информисточниках появились публикации о недовольстве Москвы Башаром Асадом.

Оплата полезными ископаемыми помощи России и Ирана

Следуя императиву по предоставлению главным союзникам доступа к сирийским недрам, Народный совет в декабре 2019 г. — параллельно с подписанием Д. Трампом «Акта Цезаря» — ратифицировал три соглашения о разработке нефтяных месторождений между Министерством нефти и минеральных ресурсов и ООО «Меркурий» (блоки 7 и 19) и «Велада» (блок 23). Факт непубличности этих компаний породил спекуляции о них как о фасаде для одного из близких к Кремлю бизнесменов. В попытке соблюсти баланс между Москвой и Тегераном сирийский парламент в мае инициировал обсуждение передачи иранцам блока 12 вблизи Абу-Камаля в счет кредитов, выделенных ими в 2013-2019 гг. 8 июля 2020 г. в Дамаске было подписано новое военное соглашение с Ираном, которое советник сирийского президента Бусайна Шаабан назвала первым шагом по успешному противодействию «Акту Цезаря».

Диалог правительства САР с курдами

Несмотря на непризнание Автономной администрации северной и восточной Сирии, правительство не прерывало контакты с курдами по торгово-экономическим вопросам. В июне оно одобрило повышение закупочной цены на пшеницу с 225 до 400 сир. фунтов за килограмм, чтобы приобрести в Джазире (северо-восточная провинция Хасеке), известной как «хлебные закрома» Сирии, ее максимальные объемы на контрасте с оплатой местными властями 315 сир. фунтов за килограмм. Это стало иллюстрацией готовности Дамаска к восстановлению хозяйственных связей до политического решения курдской проблемы.

Позиция ЕС в отношении «Акта Цезаря»

Многое будет зависеть от позиции европейцев по отношению к «Акту Цезаря», а здесь не все так однозначно. В мае Брюссель вновь продлил антисирийские санкции на один год. Но, с другой стороны, среди европейцев ведутся дискуссии о корректировке подходов к восстановлению Сирии. Единую позицию ЕС, по рациональному замечанию немецкого эксперта Мюриэль Ассебург, размывают различия между Великобританией, Германией и Францией, которые выступают за сохранение жесткой линии, и Австрией, Венгрией, Италией и Польшей, готовыми расширить экономическое присутствие в «Сирии Асада». Предлагается подключиться к восстановительным проектам в районах, подконтрольных властям, содействуя повышению уровня жизни под лозунгом «устойчивой стабилизации» и воздерживаясь от полной нормализации отношений с Дамаском.

Хотя «Акт Цезаря» представляет собой вызов для Сирии и ее союзников, есть реальный потенциал для нивелирования его последствий посредством мобилизации внутрисирийских резервов и укрепления экономического сотрудничества с Россией.