Гренландский казус в северном сотрудничестве

7 мая 2024 г. было опубликовано заявление главы автономного правительства Гренландии о приостановке его участия в работе институтов северного сотрудничества — Северном совете и Совете министров северных стран, а в качестве причины указано нежелание Швеции как нынешнего председателя привлекать не только Гренландию, но и Фарерские и Аландские острова к обсуждению вопросов внешней политики, обороны и безопасности. Фарерские острова осторожно разделяют курс Гренландии, и глава фарерского правительства также заявил, что если не будет найдено решения, которое бы подразумевало независимое и полноценное фарерское членство, то Торсхавну придется рассмотреть вопрос о приостановке своего дальнейшего участия в этих институтах. Примечательно и то, что во внешнеполитической стратегии Гренландии на 2024–2033 гг., которая наконец-то была представлена в феврале 2024 г., на первый план выходит инициатива по созданию Арктического североамериканского форума, где могли бы сотрудничать правительства и парламентарии Аляски, арктические и северные субъекты канадской федерации и сама Гренландия, в то время как северному сотрудничеству со странами Северной Европы, напротив, уделено существенно меньше внимания.

По всей видимости, в ближайшее время будет идти подготовка к внесению изменений в Хельсинкское соглашение, которое было подписано 23 марта 1962 г. и выступает основой северного сотрудничества и интеграции, и действия Гренландии дополнительно подстегнут этот процесс. Вероятно, они будут означать широкое включение вопросов безопасности и обороны в повестку северного сотрудничества, которые ранее преимущественно рассматривались лишь в рамках NORDEFCO, то есть отдельного северного оборонного сотрудничества, и предшествующих форматов, а также увеличения полномочий и повышения статуса североевропейских автономных территорий как участников северного сотрудничества.

Важным свидетельством включения вопросов безопасности в повестку северного сотрудничества стало совместное заявление министров транспорта Норвегии, Швеции и Финляндии в конце апреля 2024 г. о создании трансграничных транспортных коридоров для повышения военной мобильности в регионе. Хотя это еще не означает общего североевропейского плана развития транспортной инфраструктуры, его предпосылкой может стать гармонизация соответствующих национальных стратегий. Примечательно, что в них все чаще, в отличие от предыдущих редакций, стало появляться слово «военный», что указывает на то, что гражданские аспекты развития национальных транспортных сетей в Северной Европе будут приобретать более отчетливое двойное назначение, и ранее невостребованные проекты могут получить поддержку в силу потребностей транзита вооруженных сил, центром которого в регионе в связи с вступлением Швеции и Финляндии в НАТО становится Норвегия. Также военная мобильность и логистическое сотрудничество для приема и размещения союзных войск и подкреплений выделены в качестве двух из восьми приоритетов нового видения развития NORDEFCO до 2030 г., которое было принято министрами обороны Дании, Норвегии, Швеции и Финляндии и министром иностранных дел Исландии 30 апреля 2024 г.

Активные действия Гренландии накладываются на процесс изменений внутри Дании. Сейчас, когда перед страной стоит задача выработки арктической стратегии, вновь звучит тезис о том, что у Копенгагена в действительности нет стратегических интересов в Арктике, и ресурсы, которые тратятся на этом направлении, можно использовать более эффективно. С этой точки зрения искусственное удержание Гренландии и Фарерских островов в рамках Содружества и тем самым сохранение арктического статуса не должно быть для Дании самоцелью, тем более сами эти автономии ориентируются на сотрудничество с США, ЕС и НАТО, то есть относят себя к евроатлантическому сообществу. Другая точка зрения состоит в том, что Дании необходимо добиваться сохранения Содружества ради того, чтобы Гренландия и Фарерские острова оставались частью общего северного культурного пространства. Однако при таком взгляде на первый план выходят внутренняя культурная дипломатия и достижение большей близости между тремя частями Содружества на уровне рядовых граждан и гражданского общества, а не экономические и военные инструменты.

Косвенно на накопившиеся проблемы Дании может указывать и то, что представитель Министерства обороны США, комментируя подготовку новой арктической стратегии министерства, упомянула сотрудничество с Норвегией, Швецией и Финляндией, случайно или намеренно оставив Данию «за скобками», хотя арктический диалог между датскими и американскими военными, разумеется, продолжается. Непоследовательность датских властей в вопросе военного присутствия в Арктике, которая привела к хроническому недофинансированию ВМС и материально-техническим проблемам, была вызвана отчасти позицией Гренландии, которая опасается милитаризации и скорее хотела бы видеть в Арктике не тяжелые военные корабли ледового класса, а корабли береговой охраны для решения гражданских задач. Однако нерешительность датского правительства в вопросе вложений в модернизацию ВМС и сопутствующих средств ПВО и противолодочной борьбы для присутствия в Арктике и Северной Атлантике связана также и с тем, что на уровне НАТО в этом регионе до сих пор отсутствуют согласованные цели оборонного планирования, но вероятно, что в 2025 г. Дания и Норвегия могут совместно поднять этот вопрос в альянсе.

На сайте автономного правительства Гренландии 7 мая 2024 г. было опубликовано заявление его нынешнего главы о приостановке участия в работе институтов северного сотрудничества — Северном совете и Совете министров северных стран. В качестве причины было указано нежелание привлекать не только Гренландию, но и Фарерские и Аландские острова к обсуждению вопросов внешней политики, обороны и безопасности, в частности то, что представителей этих автономий не пригласили на «неформальную» встречу пяти премьер-министров стран Северной Европы с участием канцлера О. Шольца, которая проходила 13–14 мая 2024 г., и их схожую традиционную летнюю встречу в рамках Совета министров северных стран. Хотя еще в 2023 г., когда в Совете председательствовала Исландия, никаких сложностей с гренландским, фарерским и аландским участием не возникло, и на встрече 26 июня 2023 г., где был и премьер-министр Канады, присутствовали представители автономий, что было отражено и в заявлении по итогам встречи.

Впервые в такой летней встрече Гренландия приняла участие относительно недавно, в 2014 г. На этом фоне решение Швеции, которая в 2024 г. заняла пост председателя в Совете министров северных стран, не приглашать представителей автономий выглядит нелогичным и спровоцировало текущие разногласия. Сама Швеция, согласно гренландскому заявлению, ссылается на «неформальный» характер упомянутых встреч и то, что на них будут обсуждаться исключительно внешнеполитические и оборонные вопросы, а для Гренландии, Фарер и Аландских островов в связи с октябрьской сессией Северного совета, которая пройдет в Рейкьявике, будет организована более общая тематическая встреча в формате N5+3, где пройдет более широкое обсуждение вопросов развития северных стран. Такое разделение участников для нынешнего правительства Гренландии, однако, оказалось неприемлемым. Премьер-министр Дании Метте Фредериксен в связи с гренландской позицией выразила надежду, что Швеции и Гренландии все же удастся найти приемлемое дипломатическое решение. Оправдаются ли эти надежды, покажет будущая осенняя сессия Северного совета.

Никита Белухин:
Дания и Гренландия по-прежнему в поисках общей арктической стратегии

Фарерские острова осторожно разделяют напористый курс Гренландии, и глава фарерского правительства в мае 2024 г. также заявил, что если не будет найдено решения, которое бы подразумевало независимое и полноценное фарерское членство в Северном совете и Совете министров северных стран, то в таком случае Торсхавну придется рассмотреть вопрос о приостановке дальнейшего участия в этих институтах. Примечательно и то, что во внешнеполитической стратегии Гренландии на 2024–2033 гг., которая наконец-то была представлена в феврале 2024 г., на первый план выходит инициатива по созданию Арктического североамериканского форума, где могли бы сотрудничать правительства и парламентарии Аляски, арктические и северные субъекты канадской федерации и сама Гренландия, в то время как северному сотрудничеству со странами Северной Европы, напротив, уделено существенно меньше внимания.

По всей видимости, в ближайшее время будет идти подготовка к внесению изменений в Хельсинкское соглашение, которое было подписано 23 марта 1962 г. и выступает основой северного сотрудничества и интеграции, и действия Гренландии дополнительно подстегнут этот процесс. Вероятно, они будут означать широкое включение вопросов безопасности и обороны в повестку северного сотрудничества, которые ранее преимущественно рассматривались лишь в рамках NORDEFCO, то есть отдельного северного оборонного сотрудничества, и предшествующих форматов, а также увеличения полномочий и повышения статуса североевропейских автономных территорий как участников северного сотрудничества. К примеру, вопросы безопасности и обороны в Северной Атлантике и Арктике обсуждались на тематической сессии Северного совета, которая проходила в начале апреля 2024 г. на Фарерских островах, и на той же сессии рабочая группа представила предложения по реформированию Хельсинкского соглашения, в которое ранее уже семь раз начиная с 1970-х гг. вносились изменения. Сейчас происходит новый этап переформатирования и дополнения северного сотрудничества. Кроме того, «гренландский казус» также обостряет внутренние проблемы Содружества Дании, Гренландии и Фарерских островов, где в начале 2020-х гг. остро назрела необходимость изменений.

Новые тенденции в северном (оборонном) сотрудничестве

Включение вопросов безопасности и обороны в работу Северного совета и Совета министров северных стран стоит рассматривать как дополнение оборонного планирования на уровне НАТО, усиление сотрудничества в сфере спасательных операций, предотвращения и действий в условиях кризисных и чрезвычайных ситуаций, обеспечения безопасности поставок, а также совместного планирования и организации гражданской обороны, а в перспективе — формирование общерегиональной системы тотальной обороны. То есть, вероятно, речь пойдет о связанных с военной сферой логистических, материальных и кадровых вопросах. К примеру, еще в 2021 г. Швеция и Финляндия организовали двусторонний проект по обмену опытом в сфере гражданской обороны и реагирования на кризисные ситуации под названием «Инициатива Ханахольмен». В соответствии с рекомендациями уже упомянутой рабочей группы речь может идти о включении подобных вопросов непосредственно в текст Хельсинского соглашения, а также об организации схожей программы, но уже на уровне всей Северной Европы. При этом не стоит забывать и о сохраняющихся различиях между северными странами в вопросах гражданской обороны, даже несмотря на их схожую организационную логику. К примеру, в Норвегии выделяется 14 критически важных общественных функций, в Швеции же в основе планирования лежат 10 секторов, в которых общество должно быть готово к непредвиденному развитию событий. Помимо этого, речь идет не только о взаимодействии государств, но и возможной координации действий между компаниями разных стран. Так, согласно докладу о готовности Норвегии к чрезвычайным ситуациям, который был опубликован в июне 2023 г., 86% объектов критической инфраструктуры страны находится в частном владении.

Никита Белухин:
Датское Содружество в прицеле великих держав

Одним из важных свидетельств включения вопросов безопасности в повестку северного сотрудничества, а не только NORDEFCO, стало совместное заявление министров транспорта Норвегии, Швеции и Финляндии в конце апреля 2024 г. о создании трансграничных транспортных коридоров для повышения военной мобильности в регионе. Хотя принятие общего заявления еще не означает общего североевропейского плана развития транспортной инфраструктуры, его предпосылкой может стать гармонизация соответствующих национальных стратегий. В Норвегии такая стратегия была представлена 22 марта 2024 г. на период 2025–2036 гг., в Швеции проект транспортной стратегии ожидается осенью 2024 г. и будет действовать в 2026–2037 гг. Примечательно в этом контексте, что в тексте нового норвежского документа слово «военный» употреблено 83 раза, в то время как в аналогичной стратегии от апреля 2013 г. на 2014–2023 гг. лишь 3 раза, а в обновленном документе на 2018–2029 гг., который был представлен в апреле 2017 г., только 5 раз. В предварительном докладе Транспортного управления Швеции о будущем инфраструктурном планировании, который был опубликован в январе 2024 г., слово «военный» употреблено 9 раз, в то время как в предыдущих планах на 2014–2025 гг. и 2018–2029 гг. оно вообще не использовалось, хотя уже в предложении правительства 2016 г. о развитии транспортной системы появляется небольшой раздел о готовности к кризисам и тотальной обороне с призывом к гражданским властям учитывать логистические потребности вооруженных сил.

Это указывает на то, что гражданские аспекты развития национальных транспортных сетей в Северной Европе будут приобретать более отчетливое двойное назначение, и ранее невостребованные проекты могут получить поддержку в силу потребностей транзита вооруженных сил, центром которого в регионе в связи с вступлением Швеции и Финляндии в НАТО становится Норвегия. Наконец, военная мобильность и логистическое сотрудничество для обеспечения приема и размещения союзных войск и подкреплений выделены в качестве двух из восьми приоритетов нового видения развития NORDEFCO до 2030 г., которое было принято министрами обороны Дании, Норвегии, Швеции и Финляндии и министром иностранных дел Исландии 30 апреля 2024 г.

Растущее значение североевропейских портов и в особенности порта Нарвик в Норвегии для военной логистики НАТО ставит вопрос и о должной защите подобных крупных транспортных узлов против возможного ракетного удара и, соответственно, модернизации и расширении систем ПВО на северном и восточном флангах альянса, где наблюдается их значительный дефицит. Так, в новом долгосрочном плане развития вооруженных сил Норвегии на период 2025–2036 гг., который был принят Стортингом 11 июня 2024 г., с одной стороны, говорится об укреплении обороноспособности страны в Северной Норвегии, в частности о создании в Финнмарке полноценной бригады, а с другой — об увеличении текущего числа батарей ПВО с использованием норвежско-американской системы NASAMS с 4 до 8 и разработке или приобретении систем для противодействия баллистическим ракетам малой дальности. О готовности модернизации существующей NASAMS для отражения этой угрозы и ее внедрении в вооруженные силы в 2029–2034 гг. представители главной компании норвежского ВПК Kongsberg Gruppen заявили еще в начале июня 2024 г. одновременно с процессом обсуждения нового оборонного плана.

Кроме того, 10 июня 2024 г. в силу вступило дополнительное соглашение между США и Норвегией о восьми «согласованных районах» в дополнение к изначальным четырем, где американские ВС могут размещать вооружения, снаряжение, топливо и сопутствующую инфраструктуру. Одним из таких районов стала авиабаза на острове Аннейа, где США и Норвегия планируют создать станцию спутниковой связи, которая помимо выполнения функций мониторинга, командования и контроля будет являться и элементом системы ПРО, в частности использоваться для обнаружения крылатых ракет в районах Крайнего Севера.

Сергей Андреев:
В полку НАТО прибыло: что Швеция может предложить Альянсу

По всей видимости, развитие ПВО и смежных с ней сфер в дальнейшем могут стать дополнительным направлением оборонного сотрудничества стран Северной Европы. Так, в марте 2023 г. командующие ВВС Дании, Швеции, Финляндии и Норвегии подписали совместную декларацию о намерении продолжать региональную интеграцию этого вида вооруженных сил и в перспективе создания общей группировки, которая бы обеспечивала безопасность североевропейского воздушного пространства. В сентябре 2023 г. в рамках NORDEFCO прошло первое заседание рабочей группы по БПЛА, а в конце мая 2024 г. Дания и Норвегия подписали соглашение о намерениях, касающееся потенциального совместного приобретения БПЛА дальнего радиуса действия для мониторинга северных и арктических пространств.

Наконец, помимо консолидации всех пяти северных стран в рамках НАТО стоит отметить, что в конце мая 2024 г. Норвегия заключила с ЕС отдельное соглашение о сотрудничестве в сфере обороны и безопасности, что вкупе с отменой Данией «оборонной оговорки» по итогам референдума в июне 2022 г. дает возможность странам региона и более активно участвовать в европейской оборонной интеграции, и играть более значимую роль в координации между ЕС и НАТО.

Дания перед арктическими вызовами

Активные действия Гренландии накладываются не только на новые тенденции в северном сотрудничестве, но и на процесс изменений внутри Дании, интенсивность которого стала нарастать с 2021 г. Сейчас, когда перед страной стоит задача выработки арктической стратегии, среди экспертов вновь звучит тезис о том, что у Копенгагена в действительности нет стратегических интересов в Арктике, и ресурсы, которые тратятся на этом направлении, можно использовать более эффективно, к примеру, направить на помощь развитию, увеличение оборонных расходов или расширение дипломатической службы. С этой точки зрения искусственное удержание Гренландии и Фарерских островов в рамках Содружества и тем самым сохранение арктического статуса не должно быть для Дании самоцелью, тем более сами эти автономии ориентируются на сотрудничество с США, ЕС и НАТО, то есть относят себя к евроатлантическому сообществу.

Другая точка зрения состоит в том, что Дании необходимо добиваться сохранения Содружества ради того, чтобы Гренландия и Фарерские острова оставались частью общего северного культурного пространства. Однако при таком взгляде на первый план выходят внутренняя культурная дипломатия и достижение большей близости между тремя частями Содружества на уровне рядовых граждан и гражданского общества, а не экономические и военные инструменты. Иными словами, чтобы сохранить единство жители Дании, Гренландии и Фарер должны больше говорить друг с другом и больше узнавать друг о друге.

Косвенно на накопившиеся проблемы арктического измерения оборонной политики Дании может указывать и то, что представитель Министерства обороны США, комментируя подготовку новой арктической стратегии министерства, которая должна прийти на смену документу 2019 г., упомянула сотрудничество с Норвегией, Швецией и Финляндией, случайно или намеренно оставив Данию «за скобками», хотя арктический диалог между датскими и американскими военными, разумеется, продолжается. Непоследовательность датских властей в вопросе военного присутствия в Арктике, которая привела к хроническому недофинансированию ВМС и материально-техническим проблемам, была вызвана отчасти позицией Гренландии, которая опасается милитаризации и скорее хотела бы видеть в Арктике не тяжелые военные корабли ледового класса, а корабли береговой охраны для решения гражданских задач. Но что более важно, нерешительность датского правительства в вопросе вложений в модернизацию ВМС и сопутствующих средств ПВО и противолодочной борьбы для присутствия в Арктике и Северной Атлантике связана и с тем, что на уровне НАТО в этом регионе до сих пор отсутствуют согласованные цели оборонного планирования (англ. capability targets), но вероятно, что в 2025 г. Дания и Норвегия могут совместно поднять этот вопрос в альянсе.

Начиная с принятия в феврале 2021 г. дополнительного арктического оборонного соглашения, Дания активно стремится закрыть пробелы в своем арктическом присутствии, но этот процесс идет довольно медленно. Так, к маю 2024 г. из запланированных 1,5 млрд датских крон в рамках соглашения было использовано лишь 15,6 млн, что вызывает недовольство гренландской стороны. Кроме того, Дании еще предстоит представить конкретный план расходов на обновление ВМС, что зафиксировано во второй части оборонного соглашения на период 2024–2033 гг., которая была представлена 30 апреля 2024 г. Дания, в частности, планирует спроектировать и построить новые патрульные корабли и фрегаты, используя собственные верфи и национальный опыт военного кораблестроения, а не закупать зарубежные образцы. Соответствующие рекомендации и модели того, как эти амбиции можно осуществить на практике, были представлены министру обороны Дании в мае 2024 г. Ранее в июне 2023 г. Агентство оборонных закупок также заключило соглашение с консорциумом датских компаний о проектировании патрульных кораблей. Формально, однако, политическое соглашение между партиями в парламенте, которое бы определяло расходы на развитие ВМС, пока еще не принято, но можно ожидать, что это случится до конца 2024 г.

Евгений Панков:
Между двух полюсов: арктическая политика Исландии

В ближайшей перспективе Гренландия также будет активно стремиться создать собственную спасательную службу, службу береговой охраны, разработать планы реагирования на чрезвычайные ситуации или хотя бы готовиться к таким шагам. Об этом гренландские политики говорят уже довольно давно, по крайней мере с 2019 г., предлагая создать аналог добровольного арктического ополчения, которое бы вместо или совместно с датскими ВМС взяло бы на себя задачи поисково-спасательных операций, защиты морской среды, рыбоохраны и мониторинга акватории. Это бы дало Гренландии дополнительные рабочие места и самостоятельные ресурсы по контролю автономной территории, которые были бы частично или полностью независимы от датских.

В частности, в марте 2024 г. министр иностранных дел Гренландии и министр обороны Дании на встрече с жителями автономии сделали совместное заявление о том, что в элитный лыжный патруль Сириус, занимающийся мониторингом северной и восточной частей острова, необходимо набирать больше инуитов и людей, выросших непосредственно в самой Гренландии. Примечательно, что среди гренландской молодежи прохождение подготовки для военно-спасательной деятельности в Арктике пользуется большой популярностью, и после первого набора на программу базовой арктической подготовки, который начался в октябре 2023 г., уже планируется ее расширение, так как количество желающих превысило ожидания. В начале мая 2024 г. официально началось обучение первых 22 курсантов этой программы, которая проходит в гренландском Кангерлуссуаке.

Значимость этого локального по своему масштабу события заключается в том, что это, пожалуй, первая профессиональная образовательная программа, которая находится на стыке военных компетенций, навыков спасательных операций и действий в условиях чрезвычайных ситуаций и способов их предотвращения, которая организована в самой Гренландии и предназначена для самих гренландцев, что должно дать автономии ценные и сильно востребованные кадры, которые ранее предоставляла Дания. Тем более именно в Гренландии спасательные службы в силу материальных сложностей и неисправностей оборудования менее подготовлены и хуже оснащены, чем в среднем на территории Дании. Более того, Фарерские острова уже располагают собственной службой береговой охраны, и Гренландия весьма вероятно будет следовать их примеру, сначала стремясь перевести существующие датские подразделения под автономное управление, а затем осуществляя их постепенную «гренландизацию» по мере подготовки соответствующих кадров.

Так или иначе, ближайшим тестом для будущих отношений Дании с Гренландией и Фарерскими островами будет принятие общей арктической стратегии для всего Содружества и ход председательства Дании в Арктическом совете в 2025–2027 гг.