Кризис Чикагской конвенции: в чем вызов для России?

Долгое время в политической среде была распространена точка зрения, постулировавшая независимость гражданской авиации от политики. Однако, пример майского кризиса, связанного с экстренной посадкой в Минске самолета Ryanair, показывает несостоятельность данного тезиса. Майский инцидент 2021 г. в небе над Белоруссией стал лишь последним в череде событий, иллюстрирующих давно назревавший конфликт в сфере авиационного регулирования. И, несмотря на кажущуюся мимолетность, этот инцидент может иметь далеко идущие политические последствия, в том числе и для нашей страны.

Серьезным фактором, отличающим данное авиапроисшествие от любого другого, является Европейское общее авиационное пространство. С подобными инцидентами ныне существующему режиму сталкиваться не приходилось. Формально рейс Афины — Вильнюс для стран Евросоюза является внутренним, а не международным. С точки зрения ЕС этот рейс ничем не отличается скажем от рейса Москва — Калининград. Тот факт, что в Минске пассажиров заставили пройти повторную регистрацию на рейс, в ходе которой был задержан создатель оппозиционного белорусским властям средства массовой информации, усугубляет положение, но не является для ЕС ключевым.

За заявлениями о «похищении человека режимом, управляемым диктатором» и «шокирующем акте» стоят более сложные проблемы, чем просто кризис в отношениях Беларуси с Европейским союзом. Действия президента Беларуси, который заявляет о том, что он лично спас Европу от заминированного самолета, самой Европой воспринимаются как акт угрозы безопасности и жизням гражданам Европейского союза и вмешательство во внутренний авиарейс. Если данное вмешательство квалифицировать как «угон самолета» или «террористический акт», тогда можно смело говорить о восприятии лидера Республики Беларусь как террориста.

На сегодняшний день вопрос о том, как именно трактовать действия белорусских властей в данной ситуации, остается открытым, пока идет расследование ИКАО. Ранее с подобными прецедентами организация не сталкивалась и предугадать, как будет выглядеть итоговый документ такого расследования, сегодня невозможно. Однако ИКАО пришлось отдельно напоминать посредством своих социальных сетей о том, что наложение санкций не входит в полномочия ИКАО. Организация может провести расследование и может исключить страну по его результатам из списка своих членов, но она не может налагать каких-либо ограничительных мер. Ныне существующий международный режим воздушного пространства очевидно не способен более в полной мере обеспечивать нормальное функционирование международного гражданского авиасообщения. ИКАО как олицетворение этого режима выглядит если не слабой, то как минимум недостаточно полномочной организацией, нуждающейся в глубокой модернизации.

Вопрос о том, каким конкретно образом будет проведена модернизация ИКАО, остается открытым. Будет ли это новая концепция «абсолютно открытого неба», с максимально возможными свободами, минимизирующая суверенное право государств и одновременно ужесточающая ответственность за обеспечение безопасности воздушного судна, или же победит вариант «нового изоляционизма», который будет предполагать закрытие суверенного воздушного пространства для других стран, сегодня сказать нельзя. Весьма вероятным представляется такой вариант развития события, когда на страну будут накладываться дополнительные обязательства не только в части, касающейся обеспечения безопасности полетов над ее территорией, но и в вопросе взаимодействия с другими странами в области гражданской авиации. Пакет Европейских санкций в отношении воздушного пространства Беларуси лишь подтверждает эту точку зрения.

России необходимо принимать активное участие в этом процессе модернизации, чтобы полноценно защищать и продвигать свои интересы на международной арене. Отказ от участия в модернизации и постулирование нормами XX века может привести к крайне нежелательным последствиям для нашей страны, вплоть до выпадения из международного авиационного правового поля и исключения нашей страны из ряда международных организаций.

Долгое время в политической среде была распространена точка зрения, постулировавшая независимость гражданской авиации от политики. Однако, пример майского кризиса, связанного с экстренной посадкой в Минске самолета Ryanair, показывает несостоятельность данного тезиса. Майский инцидент 2021 г. в небе над Белоруссией стал лишь последним в череде событий, иллюстрирующих давно назревавший конфликт в сфере авиационного регулирования. И, несмотря на кажущуюся мимолетность, этот инцидент может иметь далеко идущие политические последствия, в том числе и для нашей страны.

Иван Тимофеев:
Инцидент с Ryanair: пять санкционных рисков для Белоруссии

Как создавалось «воздушное право»

Международное воздушное право — во многом схоже с международным морским правом. Связь эта прослеживается не только в использовании схожей терминологии «воздушное судно», «капитан», «воздушная гавань», «пиратство», но и в самих особенностях среды функционирования права. Открытое море, как и воздушное пространство, это зоны повышенной опасности — в случае инцидента морское судно, как и воздушное, оказывается крайне зависимо от помощи извне. В случае крушения морское судно запрашивает помощь других судов или ближайшей «земли», в случае авиапроисшествия экипаж также вынужден во многом полагаться на работу наземных служб.

Безопасность авиаперелетов является одной из приоритетных задач Международной организации гражданской авиации (ИКАО). Существует целый ряд юридических документов, регламентирующих действия экипажа и наземных служб в случае актов незаконного захвата находящегося в полете воздушного судна, насилия в отношении лиц на борту воздушного судна в полете. Однако главным в этой сфере сегодня, как и в 1913 году, когда появилось первое в истории французско-германское межгосударственное авиационное соглашение, остается вопрос: «Кто и как может распоряжается суверенным воздушным пространством, какие права и обязанности есть у каждой из сторон?».

Международные режимы воздушного пространства (МРВП) представляют собой систему принципов, норм, правил и процедур принятия решений, признаваемых всеми участниками международного воздушного авиасообщения. Во многом, эти режимы являются отражениями международного порядка. За столетие существования международной гражданской авиации МРВП прошли эволюции от концепции «открытого неба» и режима «неограниченного суверенитета» до существующего ныне смешанного режима, построенного на базе «Чикаго-Бермудского» режима.

Ныне существующий МРВП базируется на вступившей в силу 5 марта 1947 г. Конвенции о международной гражданской авиации, также известной как «Чикагская конвенция». Именно этот документ установил основные принципы функционирования международной гражданской авиации. Этот же документ стал основанием для создания специального агентства ООН — ИКАО. Международные стандарты, изложенные в Приложении к Конвенции, являются рекомендуемыми, однако, согласно статье 37, «Каждое Договаривающееся государство обязуется сотрудничать в обеспечении максимально достижимой степени единообразия правил, стандартов, процедур и организации, касающихся воздушный судов, персонала, воздушных трасс и вспомогательных служб, по всем вопросам, в которых такое единообразие будет содействовать аэронавигации и совершенствовать ее. С этой целью Международная организация гражданской авиации принимает и по мере необходимости время от времени изменяет международные стандарты, рекомендуемую практику и процедуры…, а также таких других вопросов, касающихся безопасности, регулярности и эффективности аэронавигации, какие время от времени могут оказаться целесообразными».

Вторым краеугольным камнем современного МРВП стали Бермудские соглашения 1946 и 1977 годов. Формально, двусторонние Бермудское соглашение 1946 года не стало первым в своем роде двусторонним авиационном соглашением (эта честь принадлежит французско-германскому соглашению 1913 года), однако, именно оно стало прототипом для тысяч подобных соглашений в будущем. В первую очередь, такие соглашения определяют основные рамки, в соответствии с которыми авиакомпаниям предоставляются экономические двусторонние права на полеты между странами — подписантами соглашения.

Таким образом, очевидно, что в своей основе ныне существующий МРВП полагается на принцип унификации и единообразия. Двустороннее авиасообщение осуществляется либо на основе единых правил ИКАО, либо на основе двусторонних соглашений, которые строятся на тех же принципах, что и второе Бермудское соглашение 1977 года. Основополагающим принципом этого режима остается принцип полного суверенитета государства над своим воздушным пространством. Однако, уже в конце XX века в эта система оказалась перед лицом новых вызовов.

Кризис «Чикагского режима»

В 1990-х годах большую популярность приобрели «либеральные» двусторонние авиационные «соглашения по открытому небу». Формально, «соглашения по открытому небу» должны были повысить интенсивность авиаперевозок. Это в свою очередь должно было поспособствовать усилению экономического роста за счет сокращения государственного вмешательства в работу коммерческих авиаперевозчиков.

Наибольшее распространение «соглашения по открытому небу» приобрели в Соединенных Штатах. С точки зрения правительства США политика «Открытого неба» позитивна, поскольку способствует глобализации авиаперевозок, упрощению международного сообщения и снижению цен на авиабилеты для конечного потребителя услуг. К концу апреля 2021 г. США подписали «соглашения по открытому небу» с 130 государствами, 115 из которых вступили в силу. Со временем такие соглашения стали эволюционировать и сегодня существует как двусторонние соглашения, так и Многостороннее соглашение о либерализации международных воздушных перевозок (MALIAT), подписанное 1 мая 2001 г. в Вашингтоне, округ Колумбия.

Несмотря на то, что подобные соглашения во многом похожи на изначальный Бермудский прототип, все же в MALIAT содержатся положения, значительно отличающиеся от классических. Например, в рамках работы MALIAT не существует различий между чартерным и регулярным авиасообщением, предполагается реализация 7 свобод воздушного сообщения (включая неофициальную 7 свободу — право на осуществление полетов между двумя иностранными государствами без посадки в стране регистрации авиаборта).

Вторым серьезным вызовом для современного режима стала инициатива создания Единого неба Европы. Соглашения о Европейском общем авиационном пространстве (ECAA) были подписаны 5 мая 2006 г. в Зальцбурге. ECAA либерализует авиационную отрасль, позволяя любой компании из любого государства — члена ECAA летать между любыми аэропортами государств — членов ECAA, тем самым позволяя «иностранной» авиакомпании предоставлять внутренние рейсы. Таким образом ECAA создало единое авиационное пространство Европейского союза. Рейсы между странами — членами Европейского союза из международных стали внутренними, что привело к формированию совершенно новой подсистемы внутри существующего режима.

Рост числа «соглашений по открытому небу» и появление «внутреннего авиапространства» Европейского союза свидетельствуют если не о кризисе, то как минимум о наличии проблем в функционировании нынешнего международного режима воздушного пространства. Формально, ИКАО поддерживает увеличение числа соглашений по «открытому небу», однако далеко не все государства — члены ИКАО вводят эти соглашения, во многом предпочитая полагаться на принципы полного суверенитета. Этот дуализм приводит к невозможности полноценной унификации авиационного права и подходов в рамках ИКАО, что создает условия для нестабильности всей системы в целом. В этом контексте, создание Единого неба Европы вносит дополнительную турбулентность и уводит режим от принципов унификации и единообразия. В дальнейшем это может привести к полноценному краху существующего ныне режима.

Иван Тимофеев:
Соседи по санкциям: что изменилось для работающего в Белоруссии российского бизнеса

Политизация ИКАО

Формально, международная гражданская авиация воспринимается как зона «свободная от политики» и не может использоваться в политических целях. Однако события последних 10 лет доказывают, что текущий международный режим воздушного пространства нуждается в реформировании.

Первым эпизодом, вскрывшим существующее противоречие между концепцией «полного суверенитета» и обеспечением безопасности полетов, стал инцидент с самолетом президента Боливии Эво Моралеса, произошедший 2 июля 2013 г. Самолет успешно вылетел из московского аэропорта Внуково в Боливию. Маршрут рейса проходил через несколько стран Европы. После успешного пересечения территории Чехии и Польши, самолет был вынужден совершить экстренную посадку в аэропорту Вены. После посадки представителями различных страны был озвучены несколько версий происшествия, отличных друг от друга. По заявлению Боливии, рейс был перенаправлен в Австрию после того, как Франция, Испания, Португалия и Италия закрыли самолету доступ в свое воздушное пространство.

Самолет может находиться в воздухе определенное время, ограниченное запасом топлива на борту. Отказ от допуска в воздушное пространство страны самолета, исполнявшего согласованный рейс, очевидно, сформировал прецедент преднамеренного создания внештатной ситуации на борту данного самолета. Формально, право полного суверенитета государства над своим воздушным пространством давало этим странам право закрыть свое воздушное пространство, однако можно рассмотреть данную ситуацию и под другим углом. Действия этих стран идут в разрез с задачей ИКАО по обеспечению безопасности международных авиаперелетов, так как закрыв свое воздушное пространство для самолета, уже находившегося в воздухе, эти страны подвергли пассажиров данного рейса опасности. В таком случае действия Франции, Италии, Испании и Португалии можно рассматривать как «превышение собственного суверенитета» и вмешательство в интересы другого государства. В теории, если эту точку зрения развить, то действия этих стран могут быть расценены как действия, направленные на благополучие и жизнь президента Боливии.

Представители Франции принесли свои извинения за инцидент сразу после посадки самолета в Вене. Два недели спустя посол Испании в Боливии также принес официальные извинения, итальянская и португальская сторона ограничились официальными объяснительными нотами. После этого инцидента семь латиноамериканских стран — Боливия, Аргентина, Куба, Эквадор, Никарагуа, Уругвай и Венесуэла — выразили свою озабоченность Генеральному секретарю ООН Пан Ги Муну, выразившему надежду, что подобные инциденты не будут иметь места в будущем.

Согласно заявлениям австрийской стороны, пилоты самолета запросили экстренную посадку из-за проблем с показателями уровня топлива. Отсутствие точных данных о количестве топлива на борту действительно может считаться достаточным основанием для произведения экстренной посадки авиаборта. Однако наиболее вероятной причиной экстренной посадки борта, которую в самой Боливии назвали «принудительной», стали слухи о нахождении на борту Эдварда Сноудена. Таким образом, закрытие национального воздушного пространства в первую очередь имело политические мотивы. И существующий МРВП не смог предложить адекватного ответа на подобный инцидент.

Другим крайне серьезным происшествием стала катастрофа Boeing 777 в Украине 17 июля 2014 г. Авиалайнер авиакомпании Malaysia Airlines выполнял плановый рейс MH17 по маршруту Амстердам — Куала-Лумпур. Через 2 часа 49 минут после вылета самолет исчез с радара и перестал выходить на связь с представителями наземных служб. По результатам расследования Совета безопасности Нидерландов, самолет был поражен ракетой, выпущенной из зенитно-ракетного комплекса. Все находившиеся на борту 298 человек погибли. Данная катастрофа стала одной из крупнейших авиакатастроф в истории международной гражданской авиации. В данной авиакатастрофе погибли все 298 человек, находившихся на борту авиалайнера, что делает ее десятой в мире по числу жертв. Кроме того, это крупнейшее авиапроисшествие XXI века, уступающее по количеству погибших только терактам 11 сентября 2001 года в США.

Полет проходил над территорией зоны вооруженного противостояния. В июне–июле 2014 года в этом районе уже были случаи авиационных потерь [1], однако все случаи до катастрофы Boeing 777 были потерями военных или разведывательных аппаратов. Украинские власти закрыли воздушное пространство над зоной конфликта для полетов гражданской авиации до эшелона в 9 750 метров. Самолет Malaysia Airlines выполнял полет на эшелоне 10 050 метров, то есть в зоне, где полеты были разрешены. Согласно пункту 3.2 Приложения 13 к Конвенции о международной гражданской авиации, государство места авиапроисшествия должно принимать все необходимые меры для сохранения вещественных доказательств и обеспечения надёжной охраны самолёта и/или обломков самолета и всего находящегося на нём в течение времени, необходимого для расследования. Однако данное требование не могло быть исполнено украинской стороной в полной мере, так как обломки самолета располагалась на территориях, которые не контролировались государственными силами Украины на момент катастрофы. Таким образом, была вскрыта еще одна слабость ныне существующего МРВП — отсутствие ответственности государств за обеспечение безопасности своего воздушного пространства.

Принцип «разумной предосторожности» предполагает полное закрытие воздушного пространства для гражданских судов в зонах боевых действий. Однако на сегодняшний день «автоматическое закрытие» воздушного пространства в зонах, где ведутся боевые действия, до сих пор не предусмотрено.

Последним «звоночком», возвещающим о необходимости реформ современного международного режима воздушного пространства, стали события конца мая 2021 г. в Белоруссии. 23 мая самолет исландского лоукостера Ryanair, выполнявший рейс по маршруту Афины — Вильнюс развернулся в 30 километрах от литовско-белорусской границы и экстренно сел в аэропорту Минске. Как и в случае с инцидентом с самолетом Эво Моралеса, изначально существовало несколько версий происшествия — от нарушения порядка в салоне и угрозы наличия взрывного устройства на борту самолета, до перехвата авиаборта истребителем. Расследование инцидента сейчас только начинается, однако уже сейчас очевидно, что этот инцидент станет ключевым в будущем. Немаловажно отметить, что несмотря на то, что версия с ракетой, выпущенной истребителем, в случае с Boeing 777 в небе над Украиной, не подтвердилась, сам факт наличия военного истребителя рядом с европейским гражданским самолетом в воздушном пространстве страны, которая находится под европейскими санкциями, не может не вызывать обеспокоенность у европейских лидеров.

Другим серьезным фактором, отличающим данное авиапроисшествие от любого другого, является Европейское общее авиационное пространство. С подобными инцидентами ныне существующему режиму сталкиваться не приходилось. Формально рейс Афины — Вильнюс для стран Евросоюза является внутренним, а не международным. С точки зрения ЕС этот рейс ничем не отличается скажем от рейса Москва — Калининград. Тот факт, что в Минске пассажиров заставили пройти повторную регистрацию на рейс, в ходе которой был задержан создатель оппозиционного белорусским властям средства массовой информации, усугубляет положение, но не является для ЕС ключевым.

За заявлениями о «похищении человека режимом, управляемым диктатором» и «шокирующем акте» стоят более сложные проблемы, чем просто кризис в отношениях Беларуси с Европейским союзом. Действия президента Беларуси, который заявляет о том, что он лично спас Европу от заминированного самолета, самой Европой воспринимаются как акт угрозы безопасности и жизням гражданам Европейского союза и вмешательство во внутренний авиарейс. Если данное вмешательство квалифицировать как «угон самолета» или «террористический акт», тогда можно смело говорить о восприятии лидера Республики Беларусь как террориста. В таком сценарии Белоруссия становится государством-террористом, любые контакты и помощь белорусскому режиму могут в такой связи трактоваться как финансирование терроризма. Не лишним будет предположить, что наказанием за такие действия третьих стран могут стать не только санкции, но и, например, исключение такого государства из ООН.

На сегодняшний день в США существует уже устоявшаяся концепция, определяющая ряд государств как «спонсоров терроризма». Госдепартамент США определяет государство — спонсора терроризма как государство, которое неоднократно поддерживало террористические акты. Попадание в список государств — спонсоров терроризма ведет за собой наложение серьезных экономических и политических санкций как со стороны США, так и со стороны их союзников. На сегодняшний день в этом списке состоят 4 страны — Иран, Куба, КНДР и Сирия. Чаще всего основанием для попадания в данный список являются либо открытое финансирование организаций, признанных террористическими, либо же предоставление убежища лицам, рассматриваемым в качестве террористов.

Елена Кузьмина:
О последствиях событий в Беларуси для экономики страны

Однако, в случае с Белоруссией, если действия лидера государства будут признаны террористическими, может быть введено новое понятие «государство-террорист». В таком случае речь уже будет идти не о финансировании организаций или укрывании отдельных лиц. Любое взаимодействие с таким государством может и будет рассмотрено как акт прямой поддержки терроризма. Согласно резолюция 1373 (2001), принятой Советом Безопасности ООН на его 4385 заседании 28 сентября 2001 г., «все государства должны предотвращать и пресекать финансирование террористических актов и воздерживаться от предоставления поддержки тем, кто причастен к их осуществлению». Прямая поддержка «государства-террориста» таким образом будет идти в разрез с резолюциями Совета Безопасности ООН, что в свою очередь может вывести в повестку вопрос о недопущении или исключении государства, оказывающего поддержку «государству-террористу» из состава Совета Безопасности.

На сегодняшний день вопрос о том, как именно трактовать действия белорусских властей в данной ситуации, остается открытым, пока идет расследование ИКАО. Ранее с подобными прецедентами организация не сталкивалась и предугадать, как будет выглядеть итоговый документ такого расследования, сегодня невозможно. Однако ИКАО пришлось отдельно напоминать посредством своих социальных сетей о том, что наложение санкций не входит в полномочия ИКАО. Организация может провести расследование и может исключить страну по его результатам из списка своих членов, но она не может налагать каких-либо ограничительных мер. Ныне существующий международный режим воздушного пространства очевидно не способен более в полной мере обеспечивать нормальное функционирование международного гражданского авиасообщения. ИКАО как олицетворение этого режима выглядит если не слабой, то как минимум недостаточно полномочной организацией, нуждающейся в глубокой модернизации.

***

Вопрос о том, каким конкретно образом будет проведена модернизация ИКАО, остается открытым. Будет ли это новая концепция «абсолютно открытого неба», с максимально возможными свободами, минимизирующая суверенное право государств и одновременно ужесточающая ответственность за обеспечение безопасности воздушного судна, или же победит вариант «нового изоляционизма», который будет предполагать закрытие суверенного воздушного пространства для других стран, сегодня сказать нельзя. Весьма вероятным представляется такой вариант развития события, когда на страну будут накладываться дополнительные обязательства не только в части, касающейся обеспечения безопасности полетов над ее территорией, но и в вопросе взаимодействия с другими странами в области гражданской авиации. Пакет Европейских санкций в отношении воздушного пространства Беларуси лишь подтверждает эту точку зрения.

России необходимо принимать активное участие в этом процессе модернизации, чтобы полноценно защищать и продвигать свои интересы на международной арене. Отказ от участия в модернизации и постулирование нормами XX века может привести к крайне нежелательным последствиям для нашей страны, вплоть до выпадения из международного авиационного правового поля и исключения нашей страны из ряда международных организаций.

1. С 25 апреля по 17 июля 2014 года в ходе боевых действий над территорией Украины по официальным данный произошло 14 авиа-инцидентов, в ходе которых были потеряны 4 вертолета Ми-8, 4 вертолета Ми-24, 2 штурмовика Су-25, самолёт аэрофотосъёмки и воздушной разведки Ан-30Б, транспортный самолет Ил-76МД, военно-транспортный самолет Ан-26, около 4 воздушных судов были повреждены.