Переменчивый Джонсон и «разделенное королевство» в период пандемии COVID-19

Национальные государства в зависимости от экономических возможностей и институциональных особенностей в период пандемии, как правило, реализуют один из двух сценариев: либо спасение экономики, либо снижение числа жертв путем «заморозки» экономической активности. В этом контексте случай с Великобританией выглядит особенным. Антикризисный курс правительства Б. Джонсона, несмотря на масштабные программы экономической поддержки и столь же масштабные социальные ограничения в виде трех локдаунов, не смог «смягчить» негативные эффекты пандемии ни в здравоохранении, ни в экономике. В марте 2020 г. Великобритания была в пятерке стран как по количеству заболевших COVID-19 (4,21 млн), так и по количеству летальных исходов (124 тыс.). Экономика страны вернулась на уровень 2013 года. Был продемонстрирован беспрецедентный масштаб экономического спада: ВВП страны снизился на 9,9% в 2020 г., что является не только самым резким падением в послевоенной истории, но и худшим показателем среди стран «Большой семерки». В январе 2021 г. число безработных составило 2,6 млн человек (для сравнения, в марте 2020 г. их числилось 1,4 млн).

Картину дополняет тот факт, что экономическая неопределенность от выхода страны из Европейского союза не снижается вместе с подписанием Соглашения о торговле и сотрудничестве между Великобританией и ЕС. В контексте Brexit Лондон стремится усилить свою роль «младшего партнера» США в свете принятия Атлантической хартии «по защите демократии», что гарантирует отсутствие почвы для потепления отношений с Москвой и Пекином в ближайшей перспективе. Кроме того, обостряются отношения между Вестминстером и региональными правительствами в ходе разработки и реализации антикризисного курса. Все это играет роль внешних и внутренних барьеров для повышения эффективности антикризисного курса правительства и преодоления экономического спада, вызванного пандемией COVID-19.

Национальные государства в зависимости от экономических возможностей и институциональных особенностей в период пандемии, как правило, реализуют один из двух сценариев: либо спасение экономики, либо снижение числа жертв путем «заморозки» экономической активности. В этом контексте случай с Великобританией выглядит особенным. Антикризисный курс правительства Б. Джонсона, несмотря на масштабные программы экономической поддержки и столь же масштабные социальные ограничения в виде трех локдаунов, не смог «смягчить» негативные эффекты пандемии ни в здравоохранении, ни в экономике. В марте 2020 г. Великобритания была в пятерке стран как по количеству заболевших COVID-19 (4,21 млн), так и по количеству летальных исходов (124 тыс.). Экономика страны вернулась на уровень 2013 года. Был продемонстрирован беспрецедентный масштаб экономического спада: ВВП страны снизился на 9,9% в 2020 г., что является не только самым резким падением в послевоенной истории, но и худшим показателем среди стран «Большой семерки». В январе 2021 г. число безработных составило 2,6 млн человек (для сравнения, в марте 2020 г. их числилось 1,4 млн).

Картину дополняет тот факт, что экономическая неопределенность от выхода страны из Европейского союза не снижается вместе с подписанием Соглашения о торговле и сотрудничестве между Великобританией и ЕС. В контексте Brexit Лондон стремится усилить свою роль «младшего партнера» США в свете принятия Атлантической хартии «по защите демократии», что гарантирует отсутствие почвы для потепления отношений с Москвой и Пекином в ближайшей перспективе. Кроме того, обостряются отношения между Вестминстером и региональными правительствами в ходе разработки и реализации антикризисного курса. Все это играет роль внешних и внутренних барьеров для повышения эффективности антикризисного курса правительства и преодоления экономического спада, вызванного пандемией COVID-19.

«Изменчивая» стратегия Джонсона

«Изменчивая» природа антикризисного курса Б. Джонсона объясняется неудачной попыткой балансирования между двумя подходами к выстраиванию борьбы с пандемией: «бдительным шотландским», подразумевающим превентивный ввод массовых ограничений, и «мягким шведским», предполагающим полный отказ от массовых ограничений. Первоначальное стремление Б. Джонсона реализовать второй подход объясняется возможными «отложенными эффектами» Brexit в долгосрочной перспективе, англосаксонской либеральной моделью «государства всеобщего благосостояния» и рисками возникновения оппозиции в парламентской фракции из числа тэтчеритов, считавших, что массовые ограничения в Англии приведут к экономическому коллапсу. Поэтому принятие решения о закрытии пабов и ресторанов на севере Англии весной 2020 г. вызвало ожесточенные дебаты в правительстве относительно «цены» это шага для экономики.

Евгений Пудовкин:
Эксперимент, которого не было: как борьба с коронавирусом изменит британскую политику

Первая реакция правительства на пандемию в русле «шведского подхода» продемонстрировала отсутствие стратегического понимания и концептуальной ясности предпринимаемых мер. Осуществляя выход страны из ЕС, Вестминстер во многом проигнорировал становящиеся явными угрозы пандемии (в январе ее разрушительный эффект был очевиден в Китае, а в феврале — в Италии) и не действовал также быстро, как правительства других стран: организация диагностических тестов на COVID-19; закрытие школ и предприятий; регулирование социального поведения и пр. На начальных этапах правительство столкнулось с критикой относительно отсутствия эффективных средств индивидуальной защиты, аппаратов ИВЛ и диагностических тестов.

Первая фаза стратегии Б. Джонсона, основанная на ошибочном предположении о формировании коллективного иммунитета у населения, была стремительно заменена курсом на изоляцию и социальное дистанцирование. Впоследствии были организованы системы тестирования и отслеживания контактов. Общенациональный карантин в Великобритании был объявлен 23 марта 2020 г. как результат отказа от стратегии умеренных ограничений в период пандемии по «шведской модели».

Дальнейший поворот политического курса в сторону ограничительных мер в целом вызывал понимание большинства населения. Однако экономические издержки такого подхода сегодня становятся все более очевидными.

В условиях ослабления коронавирусных ограничений Б. Джонсон не может идти «шведским маршрутом». Отсутствие в Великобритании функционирующей системы массового тестирования, перегруженность системы здравоохранения и растущее недоверие к правительственному антикризисному управлению говорят о том, что приоритетом должно выступать предотвращение распространения инфекции путем введения национальных или локальных локдаунов.

Экономические меры поддержки бизнеса и граждан

С начала пандемии власти Соединенного Королевства выделили больше 300 млрд фунтов стерлингов на борьбу с COVID-19 и поддержку бизнеса. Правительство приняло пакет мер по поддержке, защите и созданию рабочих мест, в том числе путем поддержки работодателей в сфере услуг, больше всех страдающих в период пандемии.

В соответствии с представленным в сентябре 2020 г. «Зимним экономическим планом» поддержка со стороны правительства проводится по трем направлениям:

1) Поддержка занятости — выдача грантов самозанятым лицам в период до апреля 2021 г. и снижение налоговой нагрузки на бизнес. В Великобритании действовала сниженная ставка НДС (5%) для предприятий сферы услуг до 31 марта 2021 г., что напрямую затронуло работу 150 тыс. британских предприятий и 2,4 млн сотрудников.

2) Поддержка бизнеса — открытие доступа к системе дополнительного финансирования для предприятий путем предоставления четырех схем временных займов, которыми на сегодняшний день пользуется более миллиона британских компаний.

3) Поддержка государственных служб и в первую очередь системы здравоохранения: 16,4 млрд фунтов стерлингов выделено на дополнительную поддержку медицинских услуг, в том числе 8,9 млрд фунтов — на поддержку возможностей Национальной системы здравоохранения; более 5 млрд фунтов — на вакцины, включая НИОКР; 1,5 млрд — на поддержку выхода страны из локдауна. Также дополнительное финансирование в виде 2 млрд фунтов стерлингов было выделено для местных органов власти в Англии.

Спустя день после введения правительством страны очередного (третьего) локдауна канцлер казначейства Великобритании Риши Сунак представил новый пакет мер объемом 4,6 млрд фунтов стерлингов для поддержки бизнеса. Правительство потратит 4 млрд фунтов на единовременные субсидии порядка 600 тыс. компаний розничной торговли, гостиничного бизнеса и сферы развлечений. Каждая из компаний может рассчитывать на выплаты в размере до 9 тыс. фунтов стерлингов. Еще 594 млн фунтов будет направлено в фонд для поддержки других видов бизнеса, страдающих в результате карантинных мер.

Схема сохранения рабочих мест в связи с коронавирусом (CJRS) и Схема поддержки доходов самозанятых (SEISS) защитили миллионы рабочих мест, что обошлось правительству примерно в 100 млрд фунтов стерлингов или 4,8% ВВП на 2020/2021 финансовый год. В основном прогнозируемом сценарии Национального института экономических и социальных исследований (NIESR) ожидается, что безработица значительно вырастет после завершения работы указанных схем в апреле 2021 г., достигнув 7,5% или 2,5 млн человек к концу года. Чтобы предотвратить рост безработицы в масштабе прогнозируемого уровня и ограничить экономические и социальные эффекты от кризиса общественного здравоохранения, премьер-министр должен вскоре объявить о политике поддержки рынка труда после окончания указанных программ.

Вместе с тем негативные эффекты от пандемии оказались сильнее, чем ожидалось. Вторая волна COVID-19 привела к пересмотру прогнозов NIESR относительно перспектив экономического роста Великобритании в 2021 г. в сторону понижения — с 5,9% до 3,4% после сокращения ВВП на 9,9% в 2020 г.

Локдаун в первом квартале 2021 г. оказал более значительное влияние на экономическую активность, чем в ноябре, но меньшее, чем локдаун в марте–мае 2020 года. Чистый долг государственного сектора, который в декабре 2020 года увеличился до 99,4% ВВП, по прогнозам экспертов, достигнет пика (на уровне 111% ВВП) в 2023 г. Проект бюджета, принятие которого происходило в марте 2021 г., позволяет утверждать, что восстановление экономики продолжится в том числе за счет повышения налогов для физических лиц, что крайне не характерно для политики консервативных кабинетов.

Взаимодействие центра и регионов в ходе антикризисного курса: к «разделенному королевству»?

Сергей Шеин:
Фоторобот глобальной Британии

В рамках антикризисного курса были созданы институциональные условия для эффективного взаимодействия центра и регионов. Закон о чрезвычайных полномочиях правительства на время пандемии коронавируса (Coronavirus Act 2020) расширил возможности Уайтхолла в ходе преодоления пандемии, но в то же время предоставил и больше свободы администрациям Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии в организации работы медицинских учреждений, полиции и пограничной службы. Лидеры региональных администраций принимали участие в работе специального коллегиального «антикризисного» органа COBR (Cabinet Office Briefing Rooms) и в подготовке Общенационального плана действий. Правительства на регулярной основе взаимодействовали на уровне министров, главных врачей и функционеров от здравоохранения и экспертов.

Анализируя влияние пандемии на центр-региональные отношения, исследователи британского Института государственного управления (Institute for Government) сделали вывод о том, что правительство Соединенного Королевства и региональные администрации продемонстрировали слаженную работу в первые три месяца борьбы с пандемией. Парламентский Комитет по делам Шотландии схож в оценке периода введения локдауна как примера «беспрецедентной координации» центра и регионов посредством единого «подхода четырех наций». Данный подход означает, что региональные администрации (при соблюдении соглашений о деволюции) объединили ресурсы и экспертное знание по вопросам, которые связаны с реагированием на пандемию.

Дальнейшее развитие коронакризиса продемонстрировало, что деволюция создала возможности для диверсификации антикризисных мер на различных территориях королевства. В докладе Комитета по делам Шотландии наряду с позитивными оценками первых месяцев совместной работы выражалась обеспокоенность по поводу будущей работы правительств Соединенного Королевства и Шотландии. В середине мая отношения между Вестминстером и региональными администрациями стали более напряженными, поскольку «подход четырех наций» стал сходить на нет, а рабочие группы, отвечающие за координацию межправительственных мер, перестали встречаться к началу мая. Так, правительства Соединенного Королевства и Шотландии опубликовали различные стратегии выхода из первого локдауна, содержащие собственные форматы и терминологию. Авторы доклада считают, что пандемия «поставила под сомнение пригодность существующих межправительственных структур», создала «вакуум» в коммуникации на уровне министров между Вестминстером и Холирудом, а также «путаницу среди общественности» из-за разного времени выхода регионов из локдауна.

Руководство Шотландской национальной партии (ШНП) в процессе выхода из локдауна попыталось продемонстрировать свою автономность, например, политизируя решения премьер-министра Бориса Джонсона. Во-первых, националисты отклонили новый тезис правительства Великобритании «будьте бдительны», использовавшийся для коммуникации с общественностью, и сохранили формулировку «оставайся дома, спаси жизни, защити NHS (National Health Service)», выразив тем самым «глубокое беспокойство» по поводу планов премьер-министра смягчить ограничительные меры. Во-вторых, первый министр Никола Стерджин, несмотря на позицию премьер-министра, заявила, что ее администрация может в ближайшее время наложить карантинные меры на поездки через границу между Шотландией и Англией. При этом Н. Стерджин отметила, что решение закрыть границу будет основано на стремлении контролировать распространение коронавируса, а не на конституционных вопросах.

Более того, пандемия усугубила разочарование по поводу «формулы Барнетта» [1] в Эдинбурге, Кардиффе и Белфасте. Поскольку правительство Великобритании выделяет дополнительные средства только тогда, когда увеличивает расходы в Англии, региональные администрации высказывают недовольство тем, что это затрудняет планирование их собственных антикризисных мер.

Недовольство «формулой Барнетта» наблюдается и на уровне английских муниципалитетов. В соответствии с указанной формулой, Шотландия получает средства на системы здравоохранения и образования на душу населения на 29% больше, чем Англия. Расходы на человека в Северной Ирландии также на 29% выше, чем в Англии. В Уэльсе этот показатель составляет 23%.

В целом разработка антикризисного курса выступает еще одной возможностью для регионов заявить о своей субъектности во взаимоотношениях с центром и в случае Шотландии взять курс на второй референдум о независимости.

Говоря об экономической поддержке регионов, стоит заметить, что правительство Б. Джонсона оказало как прямую поддержку регионам (Схема сохранения рабочих мест во время коронавируса, Схема поддержки самозанятых лиц, ссуды для предпринимательской деятельности в ходе пандемии), так и поддержку через «формулу Барнетта».

С марта 2020 г. казначейство Великобритании дополнительно направило трем регионам 19 млрд фунтов стерлингов для борьбы с COVID-19. Еще 9,7 млрд фунтов стерлингов было отправлено в Шотландию, 5,85 млрд фунтов стерлингов — в Уэльс и 3,3 млрд фунтов стерлингов — в Северную Ирландию (это сверх 67 млрд фунтов стерлингов, первоначально выделенных трем автономным администрациям на 2020/21 финансовый год). Еще 4,7 млрд фунтов стерлингов (в том числе 2,6 млрд фунтов стерлингов на борьбу с COVID-19) обещаны региональным администрациям на 2021/22 год.

В рамках представленного в марте 2021 г. бюджета правительство Великобритании гарантирует дополнительные 800 млн фунтов стерлингов для Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии (400 млн — для Шотландии, 200 млн — для Уэльса и 200 млн — для Северной Ирландии).

В то же время одним из серьезных последствий пандемии коронавируса становится углубление региональных диспропорций. Еще до пандемии Великобритания характеризовалась как одна из стран с самыми высокими региональными диспропорциями среди развитых государств. Причем, в Англии это выражается в растущем неравенстве не только по традиционному вектору «богатый юг — бедный север», но и между юго-востоком и юго-западом страны. В условиях пандемии север страны переживает самую высокую с 1994 года безработицу, при этом средняя заработная плата на севере ниже, чем в Англии в целом. Созданный в ноябре 2020 г. в Англии фонд для выравнивания диспропорций размером в 4 млрд фунтов стерлингов критикуют за централизованное управление, которое оценивается как менее эффективное, чем если бы оно было передано местным властям.

Британский штамм и вторая волна: новый спад?

Андрей Криворотов, Дженнифер Коул, Клаус Доддс:
Пандемия коронавируса: глобальные проблемы требуют глобального взаимодействия

Еще в середине сентября 2020 г. премьер-министр Б. Джонсон объявил о том, что в стране начинается «вторая волна» коронавируса. Однако он поспешил заверить, что власти «держат ситуацию под контролем». «Я абсолютно не хочу вводить масштабные меры изоляции, мы хотим держать школы открытыми, и это фантастика, что работа учебных заведений вернулась на прежний уровень. Мы хотим держать экономику открытой настолько, насколько это возможно, мы хотим, чтобы бизнес развивался», — объяснил британский премьер.

Уже в конце октября 2020 г. был объявлен второй национальный локдаун в Англии. По словам Б. Джонсона, такая мера была необходима, чтобы предотвратить «медицинскую и моральную катастрофу», к которой может привести коллапс системы здравоохранения. В последствии ситуация с локдауном усугубилась темой нового «британского штамма коронавируса», ставшей доминирующей в медийной повестке после того, как Служба общественного здравоохранения Англии (PHE) сообщила, что по состоянию на 13 декабря 2020 г. преимущественно на юге и востоке страны было выявлено 1108 случаев этой новой вариации.

Несмотря на то, что вторая волна пандемии вызвала ряд негативных экономических последствий, таких как рост инфляции, безработицы, государственных займов, сокращение деловой активности, второй локдаун оказался менее болезненным по сравнению с первым, в результате которого ВВП Великобритании упал на 19,8% во втором квартале 2020 г. В третьем квартале 2020 г. он поднялся на 15,5%. К тому же поначалу благоприятная конъюнктура в стране контрастировала с двойной, W-образной рецессией, в которую впала экономика еврозоны. До появления британского штамма коронавируса экономисты считали, что последствия «второй волны» будут серьезными, но гораздо менее разрушительными, чем при «первой волне», исходя из того опыта реагирования, который получило правительство в ходе разработки антикризисных мер во время «первой волны». Некоторые виды деятельности (например, использование общественного транспорта) не возобновлялись с весны, в то время как правительство активно пыталось сохранить работоспособность таких секторов, как строительство, образование и производства во время второго локдауна.

Обнаруженный в конце 2020 года новый британский штамм коронавируса значительно сбавил оптимизм по поводу восстановления экономики Соединенного Королевства. Запреты на полеты и грузовые перевозки из Британии в период, когда переговоры ЕС с Великобританией о торговой сделке зашли в тупик, вызвали резкое падение курса фунта стерлингов и нарушение цепочек поставок. Введенный Францией запрет на грузовые перевозки по морю едва не привел к закрытию английского порта Дувр. Ожидалось, что третий локдаун, введенный 5 января 2021 г., больно ударит по экономике Великобритании, хотя и недостаточно сильно, чтобы она скатилась в двойную W-образную рецессию. Но в итоге рецессия в первом квартале 2021 г. оказалась слабее, чем опасались экономисты (2% против ожидаемых 4,9%). Факторами, предотвратившими резкую экономическую рецессию во время третьего локдауна, были стремительная вакцинация и адаптация бизнеса (в том числе к розничной торговле и удаленной работе во время локдауна). В частности, несмотря на локдаун, сфера розничной торговли испытала такой бум онлайн-продаж, что их общий объем приблизился к уровню до пандемии.

К 15 апреля 2021 г. правительство достигло своей цели — вакцинировать категорию лиц высокого риска, на которую приходится 99% смертей от коронавируса. На июнь 2021 г. 75% взрослого населения (больше 40 млн человек) получили первую дозу вакцины и больше 28 млн — вторую. Завершение вакцинации оставшейся части взрослого населения планируется к концу июля. По оценкам Public Health England (исполнительное учреждение Министерства здравоохранения и социального обеспечения Соединенного Королевства), благодаря вакцинации на 13 мая 2021 было предотвращено более 13 тыс. смертей. Благоприятный экономический эффект, приписываемый стремительной вакцинации, выразился в росте ВВП на 2,1% в марте 2021 г.

Несмотря на то, что во втором квартале текущего года ожидается быстрый рост экономики благодаря усиливающейся вакцинации, ослаблению ограничений и последствиям высвобождения отложенного спроса, долгосрочный экономический прогноз не столь оптимистичен. Согласно Сурену Тиру, главе отдела экономики Британской торговой палаты, долгосрочный экономический ущерб от коронавируса будет все больше сказываться на деловой активности по мере прекращения государственной поддержки, а восстановление может быть медленнее, чем прогнозируется в настоящее время. МВФ также пересмотрел прогноз о восстановлении экономики Британии в 2021 году, снизив прогнозируемый рост с 5,9% до 4,5%, что ниже общемировой цифры в 5,5%.

Таким образом, несмотря на недавние достижения правительства в процессе восстановления от пандемии, ее долгосрочные последствия для социально-экономического развития и центр-региональных отношений в Британии требуют тщательного внимания.

1. B «Формула Барнетта» — автоматический механизм, который использует британское казначейство при расчёте государственных расходов на Шотландию, Уэльс и Северную Ирландию. Финансирование регионов зависит от доли населения относительно численности населения Англии.