Пределы солидарности с Украиной и институциональная стрессоустойчивость: к итогам осеннего заседания Парламентской ассамблеи ОБСЕ

Осеннее заседание Парламентской ассамблеи ОБСЕ, завершившееся 26 ноября в Варшаве, привлекло внимание российских СМИ в основном в связи с заявлениями украинской делегации о бойкоте этой Ассамблеи «из-за участия России». Российский медийный и экспертный отклик приобрел отчасти негативный окрас как в отношении ПА ОБСЕ, так и ОБСЕ в целом. Кроме того, от всех СМИ ускользнула основная интрига прошедшего заседания.

В повестку встречи Постоянного комитета Ассамблеи, которая всегда проходит в рамках осеннего заседания, был включен вопрос о внесении поправки в Правила процедуры (Регламент) ПА ОБСЕ. Предлагалось добавить новый пункт в правило 3 (членство). Разработкой данной поправки занимался Подкомитет по Регламенту и рабочим практикам, возглавляемый вице-председателем ПА ОБСЕ П. Аллизаром.

Новый пункт предполагал установить связь между военным нападением и явным, грубым и неисправленным нарушением принципов Хельсинкского заключительного акта, а также обязательств, согласованных в рамках ОБСЕ. Именно Парламентской ассамблее ОБСЕ отводилась роль арбитра, который большинством в две трети голосов будет определять, что акт военного нападения одного государства-члена на другое государств-член ОБСЕ представляет собой нарушение принципов Хельсинкского заключительного акта. После принятия такого решения участие членов парламента страны-нарушителя в работе органов Ассамблеи должно было быть приостановлено.

Итак, поправка не прошла. Но стал ли этот провал результатом неудачно сложившегося дня для ее лоббистов, или же за ним стоит что-то более серьезное — вопрос открытый. Если все же предположить, что за провалом стоит что-то более серьезное, то среди наиболее вероятных факторов, обусловивших такой результат, можно назвать нежелание «западников» во главе с США терять рычаг влияния на Россию, а также вполне реальные опасения ряда стран, имеющих сложности с соседями, относительно возможности применения в будущем к ним самим этой поправки. Наконец, ПА ОБСЕ — это одна из немногих (если не единственная) межпарламентская организация, в которой одновременно участвуют российские и американские парламентарии, что делает возможным прямой диалог между ними по всему блоку проблем в сфере безопасности.

Прошедшее в Варшаве заседание ПА ОБСЕ подвело определенную черту под попытками внести дискриминационные изменения в Правила процедуры Ассамблеи. Эти попытки были планомерными, нацеленными на изоляцию России и выстраивались на основе включения (с нарушением Регламента) во все последние ежегодные декларации ПА ОБСЕ западных и украинских нарративов об украинском кризисе.

Несмотря на объявленный Украиной «бойкот» Парламентской ассамблеи ОБСЕ, маловероятно, что украинским представителям удастся в ближайшее время вновь довести тему дискриминационных поправок до рассмотрения в ее Постоянном комитете.

Осеннее заседание Парламентской ассамблеи ОБСЕ, завершившееся 26 ноября в Варшаве, привлекло внимание российских СМИ в основном в связи с заявлениями украинской делегации о бойкоте этой Ассамблеи «из-за участия России». Российский медийный и экспертный отклик приобрел отчасти негативный окрас как в отношении ПА ОБСЕ, так и ОБСЕ в целом. Кроме того, от всех СМИ ускользнула основная интрига прошедшего заседания.

В повестку встречи Постоянного комитета Ассамблеи, которая всегда проходит в рамках осеннего заседания, был включен вопрос о внесении поправки в Правила процедуры (Регламент) ПА ОБСЕ. Предлагалось добавить новый пункт в правило 3 (членство). Разработкой данной поправки занимался Подкомитет по Регламенту и рабочим практикам, возглавляемый вице-председателем ПА ОБСЕ П. Аллизаром.

Марк Энтин, Екатерина Энтина:
О состоянии дел в Европейском союзе

Новый пункт предполагал установить связь между военным нападением и явным, грубым и неисправленным нарушением принципов Хельсинкского заключительного акта, а также обязательств, согласованных в рамках ОБСЕ. Именно Парламентской ассамблее ОБСЕ отводилась роль арбитра, который большинством в две трети голосов будет определять, что акт военного нападения одного государства-члена на другое государств-член ОБСЕ представляет собой нарушение принципов Хельсинкского заключительного акта. После принятия такого решения участие членов парламента страны-нарушителя в работе органов Ассамблеи должно было быть приостановлено.

Но чтобы реализовать подобный сценарий, сторонникам данной поправки необходимо было обеспечить ее принятие Постоянным комитетом ПА ОБСЕ. Стоит напомнить, что именно Постоянный комитет (п.3 правила 46 Правил процедуры Ассамблеи) принимает решение о внесении в них изменений. Этот орган работает на основе принципа «консенсус минус один» (п.6 правила 35). Голосовать в Постоянном комитете могут только главы национальных делегаций, несмотря на то что в его состав входят также члены Бюро [1]. Они наделяются этим правом только в том случае, если действуют в качестве глав национальных делегаций.

Рассматриваемая поправка была бы проходной, если бы на заседании Постоянного комитета в Варшаве ее поддержали единогласно, или было высказано всего одно возражение. Однако уже на стадии подготовки этого заседания было подано два голоса «против» предлагавшихся изменений в Регламент ПА ОБСЕ.

17 ноября секретариат Ассамблеи распространил письмо главы российской делегации П. Толстого. В нем члены Постоянного комитета были проинформированы о срыве страной-организатором участия российской делегации в предстоящем заседании, а также о том, что российская делегация выступает против внесения любых изменений в Правила процедуры Ассамблеи.

Несколькими днями позднее секретариат Ассамблеи довел до сведения ее членов официальную позицию белорусской делегации, выраженную в письме ее главы А. Савиных. В нем отмечалось, что белорусские парламентарии в очередной раз столкнулись с вопиющим нарушением основополагающих принципов ОБСЕ и намеренным политически мотивированным отказом принимающей страны обеспечить доступ членов Ассамблеи на ее заседание. Также подчеркивалось, что белорусская делегация выступает против внесения любых изменений в Правила процедуры Ассамблеи.

Таким образом, две делегации, участие которых в осеннем заседании было заблокировано Польшей, выступили против предлагаемой поправки. Несмотря на это, вероятность ее принятия оставалась высокой: письменно поданные голоса могли быть просто проигнорированы. Однако реализацию такого долго вынашиваемого русофобами сценария поставила под вопрос американская делегация.

За считанные дни до начала осеннего заседания секретариат ПА ОБСЕ распространил письмо главы американской делегации С. Коэна. В нем он сообщил, что делегация его страны не сможет принять участие в заседании из-за совпадения дат с важным государственным праздником США (Днем благодарения). В этой связи американский конгрессмен отметил, что американцы поддержали бы предлагаемую поправку, а также подчеркнул, что ждет с нетерпением предстоящую в следующем году ежегодную сессию в Ванкувере, в которой американские конгрессмены примут активное участие во всех дебатах и голосованиях по приостановлению членства, в случае если на тот момент будет установлено, что государство-участник нарушает Хельсинкский акт.

Очевидно, что секретариат Парламентской ассамблеи ОБСЕ оказался перед сложной дилеммой: либо считать все письменно поданные голоса, либо не считать. Если не считать, то голос американской делегации оказался бы не учтен. Это было бы не очень вежливо. Если же, наоборот, считать, то поправка оказалась бы заблокированной. Еще один возможный вариант: считать только американский голос, но в таком случае отсутствовало бы мало-мальски правовое объяснение подобной избирательности в подсчете голосов.

Для полноты картины необходимо добавить, что не только американская делегация не участвовала в осеннем заседании по причинам, отличным от причин, заблокировавших приезд российских и белорусских парламентариев. Однако из этих остальных не приехавших в Варшаву делегаций только американцы направили в секретариат ПА ОБСЕ письмо, информирующее членов Постоянного комитета о своей позиции по предлагавшейся поправке в Регламент.

Круглый стол «"Новый европейский порядок": кто пытается вычеркнуть Россию?». Тезисы и видео

Внимательный зритель, следивший за трансляцией пленарных дебатов в первый день работы осеннего заседания ПА ОБСЕ, наверняка обратил внимание на напряженность атмосферы, царившей в зале. Российские СМИ достаточно подробно осветили эти дебаты. Действительно, наблюдался разброс мнений. Представитель Турции Юсуф Базер, к примеру, призвал вспомнить о дипломатии. Стоит отметить и выступление А. Хунко, который входит в состав немецких делегаций в ПА ОБСЕ и ПАСЕ. Он подчеркнул, что «в центре ОБСЕ должен быть диалог», и выступил против развития ситуации в ПА ОБСЕ по совето-европейскому сценарию, так как ОБСЕ и Совет Европы — это разные организации.

После пленарных дебатов прошло заседание Постоянного комитета. Можно только догадываться о подробностях состоявшегося в его ходе обсуждения, так как оно было закрытым. Однако, имея в виду мнения, прозвучавшие в ходе открытых для общественности пленарных дебатов, можно с высокой долей уверенности говорить о том, что голоса «против» были поданы не только в письменном виде, но и прозвучали вживую. И велика вероятность, что их было не меньше, а, возможно, и больше двух.

Итак, поправка не прошла. Но стал ли этот провал результатом неудачно сложившегося дня для ее лоббистов, или же за ним стоит что-то более серьезное — вопрос открытый. Если все же предположить, что за провалом стоит что-то более серьезное, то среди наиболее вероятных факторов, обусловивших такой результат, можно назвать нежелание «западников» во главе с США терять рычаг влияния на Россию, а также вполне реальные опасения ряда стран, имеющих сложности с соседями, относительно возможности применения в будущем к ним самим этой поправки. Наконец, ПА ОБСЕ — это одна из немногих (если не единственная [2]) межпарламентская организация, в которой одновременно участвуют российские и американские парламентарии, что делает возможным прямой диалог между ними по всему блоку проблем в сфере безопасности.

***

Прошедшее в Варшаве заседание ПА ОБСЕ подвело определенную черту под попытками внести дискриминационные изменения в Правила процедуры Ассамблеи. Эти попытки были планомерными, нацеленными на изоляцию России и выстраивались на основе включения (с нарушением Регламента) во все последние ежегодные декларации ПА ОБСЕ западных и украинских нарративов об украинском кризисе.

Несмотря на объявленный Украиной «бойкот» Парламентской ассамблеи ОБСЕ, маловероятно, что украинским представителям удастся в ближайшее время вновь довести тему дискриминационных поправок до рассмотрения в ее Постоянном комитете.

[1]. Бюро ПА ОБСЕ состоит из Председателя, ее/его заместителей, Казначея, должностных лиц Общих комитетов и почетного Председателя Ассамблеи.

[2]. Среди других многосторонних форматов, открывающих возможность прямого диалога между российскими и американскими парламентариями, можно назвать также «парламентскую двадцатку». Однако это не организация, а ежегодный форум, который не рассматривает вопросы безопасности.