Закон с прицелом на будущее

Накануне национального праздника 14 июля президент Эммануэль Макрон подписал новый закон о военном планировании. Этот документ в обозримой перспективе будет иметь системообразующее значение для всей военной политики Франции, поскольку в нем определены объемы финансирования военных нужд и поставок техники сразу на несколько лет вперед, с 2019 по 2025 гг.

Хотя закон о военном планировании на 2019–2025 гг. позиционируется руководством страны как подлинно прорывной документ, при его детальном изучении остается двойственное ощущение. С одной стороны, новый LPM органично развивает военную политику Франции в плане поставок боевой техники: не обделен вниманием ни один вид вооруженных сил, в том числе ядерный арсенал. С другой стороны, искомая планка в 2% ВВП будет достигнута далеко не сразу. 43 млрд евро, на которые рассчитывает выйти к 2023 г. Э. Макрон (не говоря о 50 млрд в 2025 г.), в любом случае лягут тяжелым грузом на государственный бюджет.

Накануне национального праздника 14 июля президент Эммануэль Макрон подписал новый закон о военном планировании (Loi de programmation militaire, LPM). Этот документ в обозримой перспективе будет иметь системообразующее значение для всей военной политики Франции, поскольку в нем определены объемы финансирования военных нужд и поставок техники сразу на несколько лет вперед, с 2019 по 2025 гг. Хотя подобные тексты принимались в истории Пятой Республики уже не один раз, новый закон отличается от всех предыдущих тем, что выводит военный бюджет страны на траекторию 2% от ВВП, согласованную на уровне НАТО.

Традиция планирования

Алексей Чихачев:
Региональные приоритеты внешней политики Франции: Ближний Восток

Практика планирования военных расходов приобрела во Франции относительно современный вид при первом президенте Пятой Республики Ш. де Голле. Тогда, в 1960-е гг., руководство страны посчитало, что приоритеты развития вооруженных сил должны не меняться каждый год при обсуждении государственного бюджета в парламенте, а продумываться на длительную перспективу и проводиться в жизнь последовательно, с ориентацией на реальные потребности армии. Особенно актуально эта мысль звучала в отношении национального ядерного арсенала, приобретение которого требовало стабильно высокого финансирования. Тем самым возникла необходимость в особых законах о военном планировании, рассчитанных на определенный период. За время президентства Ш. де Голля было принято два таких документа — на 1960–1964 и 1965–1970 гг.

Следующие президенты не только не отказались от этого подхода, но даже усовершенствовали его. Так, поначалу LPM составлялись предельно лаконично: основные военные нужды формулировались крайне общим образом всего в нескольких статьях. Однако начиная с закона на 1977–1982 гг. (принят при В. Жискар-д’Эстене) к официальному тексту неизменно прилагается доклад, содержащий как мотивационную часть (краткий обзор международного положения), так и точные цифры по финансам и технике.

Также примечательно, что LPM нередко вступали в силу при одном президенте, а заканчивали действовать при другом. Новый глава государства всегда относился к наследию предшественника преемственно, доводя закон до логического завершения или корректируя только последний год. Единственное исключение составил Ж. Ширак, решивший перевести армию на контрактную основу: LPM 1995–2000, принятый в 1994 г. при Ф. Миттеране, был полностью заменен на LPM 1997–2002, одобренный в 1996 г. уже при Ж. Шираке. В целом правительствам Республики удавалось достичь целевых показателей, хотя не обходилось и без эксцессов. Например, в 2000-е гг. так и не был построен второй авианосец, первоначально заложенный в план.

Таким образом, разработав новый закон, Э. Макрон и его правительство с точки зрения подхода поступили точно так же, как поступали все их предшественники. Предыдущий документ, принятый при Ф. Олланде, заканчивался в 2019 г., поэтому военная политика Франции явно нуждалась в новом программном документе.

Основные нововведения

Алексей Чихачев:
Региональные приоритеты внешней политики Франции: Сахель

Очередной закон о военном планировании интересен сразу в нескольких отношениях.

Во-первых, французский военный бюджет вырастет с 34,2 до 44 млрд евро по состоянию на 2023 г. (см. Таблицу 1). Повышение военных расходов — это уже сам по себе принципиальный момент, поскольку после окончания биполярной конфронтации руководство страны обычно стремилось оптимизировать военный бюджет, хоть и при минимальном ущербе вооруженным силам. Впрочем, по любопытному совпадению, самый большой скачок должен произойти только после очередных президентских выборов, в 2022–2023 годах. Тогда же с учетом экономической конъюнктуры будет определен точный объем средств на заключительный этап действия закона: пока звучали только примерные (но еще более высокие) суммы по 47 и 50 млрд евро на 2024 и 2025 годы. Проще говоря, военный бюджет будет расти каждый год, но основные усилия отложены на максимально возможный срок.

Под указанными цифрами в законе понимается объем затрат только на непосредственные военные нужды (т.е., например, не учитываются военные пенсии). Большая часть ежегодной суммы будет расходоваться по двум направлениям: техническое оснащение армии и денежное довольствие военнослужащих.

Во-вторых, почти в два раза вырастет бюджет зарубежных военных операций — с 650 млн в 2018 г. до 1,1 млрд евро начиная с 2020 года (см. Таблицу 2). Внимание правительства к этой статье расходов выглядит закономерным, поскольку французские войска развернуты во многих точках земного шара, а самая крупная из ныне идущих операций — «Бархан» в Сахеле — далека от завершения. Правда, здесь тоже есть определенная бухгалтерская тонкость. По сложившейся французской практике, официальные объемы финансирования военных операций обычно занижаются, а нехватка средств компенсируется из статей о закупках техники или из бюджетов невоенных ведомств (механизм «межминистерской солидарности»). Поэтому уместно говорить не столько о реальном увеличении бюджета военных операций на указанные годы, сколько о его выводе из «серой» зоны.

В-третьих, ненамного расширяется кадровый состав Министерства обороны — в общей сложности на 6 тыс. человек (см. Таблицу 3, общая численность личного состава должна составить 274 936 человек в 2025 г.). Такое увеличение имеет в первую очередь психологическое значение, поскольку в последних LPM, наоборот, четко выдерживался курс на сокращение числа военнослужащих и гражданских лиц, занятых в структуре Министерства. Теперь же будет пусть и не самый значительный, но прирост — по большей части, в разведывательном сообществе и сфере кибербезопасности. Логически это соответствует новой трактовке общестратегических задач вооруженных сил Франции: на первом месте теперь «знание и предвидение» и «предупреждение», а лишь затем — «ядерное сдерживание», «вмешательство» и «защита».

Наконец, в-четвертых, закон предусматривает закупки новой военной техники в необходимых количествах до 2025 года. Следует привести хотя бы наиболее существенные позиции (см. Таблицу 4):

Что еще более важно, в законе ставится задача модернизации ядерного потенциала страны. Она оценивается в 25 млрд евро на ближайшие четыре года и должна идти двумя путями:

• Для морской компоненты — принятие на вооружение новой баллистической ракеты M51.3, начало проектирования следующего поколения стратегических подлодок;

Александр Ермаков:
Собственная гордость. Силы ядерного сдерживания Великобритании и Франции
• Для воздушной компоненты — переход на единственный самолет-носитель («Рафаль») и разработка новой крылатой ракеты ASN 4G.

Относительно возможной замены авианосца «Шарль де Голль» конкретики сказано немного. Упомянута лишь возможность проектирования нового корабля с расчетом на то, что нынешний флагман французского флота, скорее всего, закончит службу только к 2040-м годам.

***

Хотя закон о военном планировании на 2019–2025 гг. позиционируется руководством страны как подлинно прорывной документ, при его детальном изучении остается двойственное ощущение. С одной стороны, новый LPM органично развивает военную политику Франции в плане поставок боевой техники: не обделен вниманием ни один вид вооруженных сил, в том числе ядерный арсенал. С другой стороны, искомая планка в 2% ВВП будет достигнута далеко не сразу. 43 млрд евро, на которые рассчитывает выйти к 2023 г. Э. Макрон (не говоря о 50 млрд в 2025 г.), в любом случае лягут тяжелым грузом на государственный бюджет — и возникает вопрос, где найти эти дополнительные средства. Ответить на него может сам Э. Макрон, если все годы будет проводить выверенную экономическую политику, а заодно добьется выгодных контрактов о продаже вооружений в качестве подспорья. Однако если в 2022 г. произойдет смена власти, новому руководству страны придется буквально сходу иметь дело с наиболее амбициозной частью закона.