«Сделка века» по-парагвайски

В 2023 г. Парагвай и Бразилия впервые за 50 лет внесут изменения в Договор о совместном владении и управлении одной из самых мощных гидроэлектростанций в мире — ГЭС «Итайпу». Для маленького и слаборазвитого Парагвая эта сделка связана с по-настоящему историческими задачами — формированием более оптимального для устойчивого развития энергетического баланса, укреплением национального суверенитета, разрывом с наследием стресснеровского прошлого. Но пока на пути к переговорам Асунсьоном не создан достаточный позитивный задел, а факторы осложнения или неизвестности наблюдаются и на внутреннем, и на международном контурах курса действующего правительства.

В 2023 г. Южную Америку ожидает знаковое событие — Парагвай и Бразилия внесут изменения в договор 50-летней давности о совместном владении и управлении одной из самых мощных гидроэлектростанций в мире — ГЭС «Итайпу» («Itaipú»). Итайпу — бинациональное предприятие, управляемое по принципу кондоминиума Национальной администрацией электроэнергии (ANDE, Парагвай) и компанией «Eletrobras» (Бразилия). В 2023 г. впервые в истории существования Итайпу плановые обновления будут введены в приложение «С» к договору о ГЭС, где обозначены условия закупок вырабатываемой электроэнергии обоими государствами-контрагентами и распределения прибылей предприятия между ними.

Для Парагвая — одной из самых бедных стран Южной Америки — предстоящие перемены имеют особое значение. C одной стороны, уже сегодня Итайпу, по официальным оценкам, обеспечивает до 90% всего внутреннего спроса на электричество в Парагвае, поддерживая все сектора экономики. С другой стороны, потенциал этой ГЭС используется далеко не полностью — энергия воды находится в энергетическом балансе Парагвая лишь на третьем месте — после сжигаемой биомассы (растительные отходы, уголь, дрова) и полностью импортируемой нефти. Такая картина складывается во многом из-за юридических и политических условий эксплуатации совместной с Бразилией ГЭС и признается властями страны вызовом на пути к обеспечению устойчивого развития. Еще один аспект связан с международным положением и имиджем Парагвая. На фоне растущего глобального спроса на «зеленую» энергетику, грамотно распоряжаясь своей частью ресурсов Итайпу, Парагвай мог бы повысить очки в региональном контексте. Местные политики и специалисты периодически озвучивают амбициозные проекты по превращению Парагвая в южноамериканский «хаб» транснациональных высокотехнологичных производств, которым могут быть выгодны гигантский потенциал гидроэнергетики, срединное положение страны вблизи источников редких металлов (например, крупного месторождения лития в Боливии) и в то же время крупных рынков с платежеспособным населением в Бразилии, Аргентине, Чили.

Противоречия существующего договора

Надежда Кудеярова:
Правые в Парагвае: стабильность и перспективы

В соответствии с регулятивами исходного договора 1973 г., Парагвай и Бразилия располагают по 50% выработанной Итайпу электроэнергии, а неиспользуемую долю обязаны продавать партнеру по фиксированной цене, значительно ниже рыночной. Парагвай потребляет лишь около 5% причитающейся ему доли, а остальной объем отходит Бразилии. По сложившейся за 10-летия практике, Бразилия также обеспечила себе приоритетный доступ ко всем активам Итайпу (до 2010-х гг. средства ГЭС вообще хранились только на счетах бразильских банков [1, p.7]), контролю и аудиту деятельности предприятия. Поэтому, несмотря на формально равные статусы двух соседей как бенефициаров Итайпу, на практике кондоминиум оказывается неравноправным.

Корни неравноправия лежат в подходах правительства генерала Альфредо Стресснера, ответственного за заключение Договора об Итайпу в 1973 г. Внешняя политика диктатуры А. Стресснера строилась на асимметричном партнерстве с США, Аргентиной, Бразилией, чьи интересы Асунсьон был готов всемерно проводить в ответ на защиту и поддержку режима и экономическую, военную, гуманитарную помощь. Заручившись гарантиями Бразилии в львиной доле финансирования строительства Итайпу, стресснеризм не желал раздражать превосходящего партнера и закрыл глаза на все несправедливости, которые проистекали из договора 1973 г. с точки зрения реального соотношения экономических выгод и издержек, ставя во главу угла политическую целесообразность.

Так, настроения в пользу изменения условий Договора об Итайпу в парагвайском обществе исторически связаны с целями укрепления национального суверенитета и избавления от пережитков стресснеровского наследия. Они стали планомерно расширяться со свержением диктатуры в 1989 г. В XXI в. они объединили самые разные идеологические течения и группы в стране [2], влияя и на повестку гегемона парагвайской политической системы — Национальной республиканской ассоциации — партии «Колорадо», которую представляет действующий президент Парагвая Марио Абдо Бенитес.

Все вопросы, требующие, по мнению парагвайской стороны, фундаментального анализа и пересмотра при подготовке новой редакции приложения «С», и, возможно, закрепления в иных договоренностях по поводу Итайпу к 2023 г., можно свести к трем пунктам:

1. повышение сумм роялти для Парагвая за уступаемую Бразилии электроэнергию, установление экономически выгодных условий закупок ANDE электроэнергии для потребления Парагваем и сбыта Бразилии излишков;
2. обеспечение права свободно распоряжаться своей половиной электроэнергии, вырабатываемой на ГЭС, продавать ее на открытом рынке в Бразилии и другим странам региона;
3. уже в 2021 г. Итайпу погасит многолетний долг перед Eletrobras за возведение ГЭС. Вследствие этого у Парагвая высвободится порядка миллиарда долларов ежегодно, которые ранее резервировались на долговые выплаты. Сейчас озвучиваются два варианта, как использовать средства. Первый — никак, просто допустив понижение национальных тарифов на электричество, что будет выгодно индустрии и инвесторам. Второй — учредить специальный фонд, из которого будет происходить финансирование усовершенствования инфраструктуры и социальных программ. Сейчас второй вариант считается приоритетным для Асунсьона.

Так, сюжет с обновлением Договора об Итайпу для общества и политических сил в Парагвае предстает как крупный шанс на ускорение экономического развития и повышение общего престижа страны. Однако за него придется побороться. Здесь возникает целая серия проблем и вызовов для правительства Марио Абдо Бенитеса.

Непростой диалог с Бразилией

Основополагающую роль в вопросе обновления Договора об Итайпу играет состояние двусторонних отношений Парагвая с Бразилией. Бразилия — главный торговый партнер и незаменимый источник инвестиций и технологий для Парагвая, поэтому пространства для маневра у Асунсьона мало и решение о более равноправном доступе к возможностям и прибылям Итайпу должно быть в основном согласовано по политическим каналам.

Это же подсказывает опыт единственной успешной сделки по изменению условий капитализации Итайпу, достигнутой в 2009 г. администрациями Фернандо Луго и Луиса Инасиу «Лулы» да Силвы. Тогда компенсация, выплачиваемая Бразилией Парагваю за уступленную неиспользованную электроэнергию ГЭС, была утроена, Бразилия согласилась профинансировать строительство в Парагвае новых ЛЭП и туристических сооружений вблизи плотины, а также пообещала обеспечить равное размещение активов предприятия в своих и парагвайских банках и рассмотреть вопрос о продаже электроэнергии на открытом рынке и в третьих странах [3]. Сделка 2009 г. стала для Парагвая настоящим прорывом, однако он, с большой долей вероятности, не состоялся бы без особой позиции бразильской стороны. Правительство Л.И. Лулы да Силвы нацеливалось на обеспечение лидерской роли в южноамериканском соседстве, для чего Бразилия должна была выступить ключевым держателем ресурсов для его социально-экономического и инфраструктурного развития. Допуская уступки более слабым партнерам, в числе которых был и Парагвай, она добивалась бы их большей лояльности, могла рассчитывать на их рынки для экспансии ее фирм и капиталов, полагаться на них как на надежных участников «завязанных» на преобладание Бразилии многосторонних группировок инициатив (Меркосур, ИИРСА, Унасур). Кроме того, Л.И. Лула да Силва действовал из соображений поддержки в Парагвае идеологически родственного Ф. Луго и, в целом, консолидации левого фланга в Южной и Латинской Америке [4, p.38]. Позднее, с уходом от власти в 2016 г. социал-демократов, Бразилия стала меньше интересоваться солидарным развитием региона, и одновременно ряд договоренностей по Итайпу с Парагваем (о равном аудите, продаже электроэнергии на открытом рынке) оказались заморожены.

Ксения Коновалова:
Союз правых сил: Просур в контексте латиноамериканской интеграции

Сегодня Парагваем и Бразилией руководят два правоконсерватора, и между М. Абдо Бенитесом и Жаиром Болсонару, как когда-то между Ф. Луго и Л. И. Лулой да Силвой, существует личное взаимопонимание и симпатия. Не в последнюю очередь поэтому переговоры с парагвайской стороны об обновлении договора 1973 г. решил возглавить сам президент. Однако Бразилия при Ж. Болсонару, в отличие от времени правительств «Партии трудящихся», не обладает планом конструктивного регионального лидерства и «стратегического терпения». Это снижает ценность канала президентской дипломатии для Парагвая, использование которого к тому же возлагает ответственность за все огрехи в деле вокруг Итайпу на главу государства.

В июле 2019 г. в СМИ просочилась информация о подготовленной закулисно договоренности (так называемом «acta secreta» — «секретном соглашении») между М. Абдо Бенитесом и Ж. Болсонару о повышении объема гарантированных закупок Парагваем электроэнергии Итайпу, что означало бы серьезный рост расходов парагвайского государства. Данное соглашение продавливалось бразильской стороной, которая выигрывала бы от увеличения парагвайских вложений в Итайпу, а также бизнесом, связанным с самим президентом Ж. Болсонару. Формально соглашение лишь изменяло режим капитализации ГЭС в рамках текущих обязательств сторон, вовсе не затрагивая период после 2023 г. Но оппозиция и широкие слои населения Парагвая ухватились за поднявшуюся шумиху и восприняли этот документ как первый шаг правительства на пути к обновленному договору 2023 г. Сделка июля 2019 г. спровоцировала уличные беспорядки и политический кризис в Парагвае, угрожавший М. Абдо Бенитесу импичментом.

Спорное соглашение было быстро аннулировано, но это не позволило избежать появления общих оценок внешней политики М. Абдо Бенитеса как несостоятельной, неспособной отстаивать национальные интересы. То, что Ж. Болсонару легко пошел на отмену сделки, не улучшило репутацию парагвайского руководителя, а, напротив, дало основания полагать, что сама Бразилия не заинтересована в уходе Абдо Бенитеса как удобного и податливого оппонента и рассчитывает на него в своей дальнейшей игре вокруг Итайпу.

Удар по внутриполитическим позициям и фактор пандемии

Кризис вокруг «секретного соглашения» июля 2019 г. и попытка импичмента, во-первых, ослабили команду М. Абдо Бенитеса: чтобы самому удержаться в президентском кресле, ему пришлось пойти на увольнение нескольких доверенных фигур в правительстве, на которых официально была возложена ответственность за нечестную сделку. Во-вторых, залогом недопущения импичмента оказалось сближение руководителя государства с его оппонентами в правящей партии «Колорадо» из числа сторонников Орасио Картеса — главы Парагвая в 2013–2018 гг. Именно «картисты» в последний момент помешали запуску политического суда над президентом, обеспечив нужное количество голосов «против» в Сенате Парагвая. Из-за этого М. Абдо Бенитес и его люди подорвали свой вес в «Колорадо» и подпали под влияние фракции О. Картеса, которая с тех пор оказывает значительное воздействие на всю государственную жизнь и курс действующей администрации [5].

Проявившаяся ажитированность общества и элит указывает на то, что неудовлетворительный исход переговоров по Итайпу неизбежно будет истрактован внутри страны как вопиющее пренебрежение национальными интересами и станет ударом по позициям правящей партии «Колорадо». Потенциально «взрывоопасен» и вопрос о дополнительном миллиарде после выплаты долга «Eletrobras», так как он связывается с повышением ожиданий от государственной социально-экономической политики, которой население традиционно не удовлетворено.

Между тем уже много месяцев Парагвай живет в состоянии гуманитарного кризиса из-за пандемии Covid-19. Хотя вирус дает политикам возможность переключить внимание населения со всех международных вопросов, можно выделить целых три обоснования потенциально негативного влияния фактора пандемии на перспективы выхода из ситуации с Итайпу. Во-первых, Парагвай рассчитывает на помощь Бразилии в поставках медикаментов и вакцин, что само по себе не способствует его принципиальности в двусторонних отношениях. Во-вторых, огрехи в деле борьбы с вирусом, заведшие страну в антилидеры по подушевой смертности в регионе, стали причиной дополнительной общественной мобилизации против властей. В-третьих, Парагваю дорого время. Уже до конца 2021 г. стране нужно точно определиться с тем, куда тратить дополнительные деньги после выплаты долгов Итайпу, и сформулировать позиции во всей остальной повестке переговоров, поскольку необходимо учитывать целый набор факторов. Например, чтобы всерьез рассматривать вопрос о продаже электроэнергии на открытом рынке в Южной Америке, парагвайским экспертам и политикам необходимо представлять, каковы его актуальная структура и спрос, где находятся возможные ниши для сбыта парагвайской электроэнергии, нужно также спланировать строительство и изыскать средства для дорогостоящей распределительной инфраструктуры. Все это темы для проработки и согласований «вдолгую», но из-за санитарного бедствия внимание государства вынужденно сосредоточивается совсем на других сюжетах. Между тем ценность времени понимают и бразильцы — они уже давно оставляют без ответа обращения парагвайских дипломатов по поводу запуска двусторонней комиссии по расчетам, которая позволила бы регулирующим инстанциям обоих государств проводить совместные и более прозрачные ревизии расходов и доходов предприятия «Итайпу». Разрешение весьма знакового в контексте будущего Договора об Итайпу вопроса тем самым затягивается, но чрезвычайная ситуации пандемии сейчас может выступать универсальным предлогом для любых промедлений.

Возможности интернационализации вопроса

Юрий Глухарев:
Латиноамериканское направление энергетической политики Москвы

Мегапроект «Итайпу» является делом двусторонних отношений Парагвая и Бразилии, но в будущем обновлении договора уже просматриваются возможности для интернационализации этого сюжета.

Масштабное привлечение международных партнеров потребуется Парагваю для усовершенствования и ремонта инфраструктуры как самой гидроэлектростанции, так и смежных и связанных с более эффективным использованием гидроресурсов объектов (например, сетей водоснабжения). Круг зарубежных контрагентов пока окончательно не определен, но, учитывая сложившуюся географию инвестиционных связей Парагвая и экспертные оценки [2], кроме соседей, сотрудничать с Парагваем могут фирмы Великобритании и ЕС, Японии, Тайваня.

Сложности при прямом урегулировании с Бразилией будут способствовать подключению Асунсьоном третьих сил к сюжету с Итайпу и в политических целях. Самым доступным вариантом, который к тому же применялся при согласовании уступок с Л.И. Лулой да Силвой в 2009 г., кажется задействование Меркосур, воплощающего официальную паритетность парагвайско-бразильских связей. Но работа Меркосур напрямую зависит от кооперативной повестки Бразилии для Южной Америки и согласия между Бразилией и Аргентиной. В последнее время на этом направлении наметились сложности, лишающие организацию присущей ей в 2000-е – начале 2010-х гг. внутренней синергии.

Из внерегиональных игроков политическим тяжеловесом, способным оказать Парагваю поддержку, представляются США — традиционный стратегический партнер Асунсьона. Уже можно наблюдать определенные косвенные признаки заинтересован ости Вашингтона в этом. Американский посол в Асунсьоне в своих публикациях в Twitter активно лоббировал аннулирование «секретного соглашения» с Ж. Болсонару летом 2019 г. Через посредников США тогда также оказали воздействие на О. Картеса, побуждая его поддержать Абдо Бенитеса и не давать ход импичменту. Известный американский экономист Джефри Сакс был включен в национальную экспертную группу по переговорам об Итайпу в качестве «почетного члена», а с марта 2021 г. пост директора Итайпу с парагвайской стороны занял бывший посол Парагвая в США Мануэль Касерес. Это позволяет полагать, что парагвайская сторона будет и дальше рассчитывать на североамериканских партнеров как на своего рода морально-политический рычаг для воздействия на амбиции Бразилии. Надо заметить, что в контексте изменений, коснувшихся латиноамериканской стратегии Вашингтона с избранием Дж. Байдена, сюжет с Итайпу может быть полезен и самим Соединенным Штатам. Поддержка Парагвая может оказаться легким и малозатратным способом повысить имидж США в регионе после «откатов» Д. Трампа, опираясь на верных союзников, и лишний раз сделать более сговорчивым Ж. Болсонару.

Сильный политический эффект оказало бы и подключение КНР к инфраструктурным реновациям в проекте «Итайпу». Но, судя по тому, что правительство М. Абдо Бенитеса последовательно избегает вопроса о признании КНР и системном расширении сотрудничества с Пекином, такой поворот для него нежелателен.

***

Как видно, задача и проблема обновления Договора по Итайпу носит для Парагвая многофакторный характер. Она связана как с внутренней динамикой страны, напряженностью между властью и обществом, так и сразу со многими векторами международного курса Асунсьона. Пока представляется, что возможностей для негативного сценария развития ситуации вокруг Итайпу для Парагвая больше, чем для позитивного исхода. Мы можем объяснить это, во-первых, уже проявившимися слабостями правительства Абдо Бенитеса, которое показало неудачный пример маневрирования в делах с Бразилией, поставив под угрозу собственную легитимность. Доверие к действующему главе государства и его сторонникам так и не было восстановлено, а сейчас делегитимизацию усугубляют сложности в борьбе с Covid-19. Отсутствие национального единства и солидарности в политических верхах не способствует качественной и глубокой проработке переговорных позиций, хотя и повышает для правительства цену любой ошибки или срыва. Во-вторых, пандемия заставляет Парагвай вынужденно снижать давление на бразильских контрагентов, а также отнимает время, необходимое для подготовки переговоров с «сильной» позиции. Наконец, проблему составляют изменившаяся региональная обстановка и курс Бразилии при Ж. Болсонару, не дающий Парагваю оснований рассчитывать на стратегическое терпение и щедрость, как это было во времена Л. И. Лулы да Силвы и Ф. Луго. Конечно, в наших предположениях мы пренебрегаем как логикой бразильской стороны, так и тем, что хронометраж дипломатической игры вокруг сделки 2023 г. все еще слишком далек от своих кульминационных моментов. Но, можно сказать с уверенностью, что, чем бы ни завершились переговоры, они будут для Парагвая «одними из самых важных в истории».

1. Кудеярова Н.Ю. Возвращение в фарватер привычной политики? Латинская Америка, 2013, № 10, с. 4-22.

2. Интервью с экспертом Центра анализа и развития экономики Парагвая (CADEP) Густаво Рохасом де Черкейра Сесаром, 23.12.2020. Личный архив автора.

3. Declaración conjunta de los señores presidentes de la República del Paraguay y de la República Federativa de Brasil. Construyendo una nueva etapa en la relación bilateral. Asunción, 26.07.2009.

4. Lambert P. Dancing Between Superpowers: Ideology, Pragmatism, and Drift in Paraguayan Foreign Policy. Latin American Foreign Policies. Between Ideology and Pragmatism. Edited by G.Gardini, P.Lambert. New York, Palgrave Macmillan, 2011, рp. 67-86.

5. Интервью с членом Исследовательской группы по исторической социологии Латинской Америки Университета Буэнос-Айреса Орландо Агирре Мартинесом, 06.03.2021. Личный архив автора.