«Акт Магнитского» по-европейски?

В преддверии Международного дня защиты прав человека Совет Европейского союза 7 декабря подписал Глобальный режим санкций против нарушения прав человека (Global human rights sanctions regime). Документ был принят в виде постановления (Council Regulation (EU) 2020/1998) и решения (Council Decision (CFSP) 2020/1999). Это не кардинально новые санкции — ЕС уже внес порядка 200 физических и юридических лиц в существующие географические режимы ограничений. Самый наглядный пример — это санкции против 71 представителей белорусской власти, включая президента А. Лукашенко, за насильственное подавление и запугивание мирных демонстрантов, членов оппозиции и журналистов после президентских выборов 2020 г. в Беларуси.

В доктринальном плане это очень ожидаемое событие, во-первых, потому что еще с 2012 года существует «закон Магнитского», введенный США, а во-вторых, Глобальный режим санкций ЕС станет четвертым тематическим режимом наряду с терроризмом, химическим оружием и киберпреступностью.

Глобальный режим санкций касается как серьезных преступлений, попадающих под юрисдикцию Международного уголовного суда (геноцид, преступления против человечества, пытки, рабство), так и систематических нарушений прав человека, прописанных в Европейской конвенции по правам человека. Режим будет нацелен на физические и юридические лица, которые непосредственно ответственны, участвуют или ассоциируются с преступлениями против прав человека.

«Акт Магнитского» по-европейски — вовсе и не «акт Магнитского», а его европейский аналог, принятие которого продиктовано вызовом времени. На данный момент в список нарушителей никто не внесен, и говорит о том, что европейский документ не носит антироссийский характер, как это было с британским Глобальным положением о санкциях, куда сразу же вошли более 40 физических и юридических лиц из России, ответственных, по мнению британской стороны, в убийстве аудитора Сергея Магнитского. Но не стоит питать надежды относительно отличных от американских стратегий и механизмов применения санкций против нарушений прав человека. Де-факто Европейский союз присоединился к уже существующему санкционному режиму, принятому почти во всех западных странах. Маловероятно, что ЕС останется в стороне от будущих американских санкций в рамках Глобального «акта Магнитского». Вместе с тем Евросоюз будет куда внимательнее следить за ситуацией с нарушением прав человека на своей территории. Качественным результатом принятия Глобального режима является то, что Европейский союз совершенствует свои технологии и нормативную базу в применении односторонних ограничительных мер.

В преддверии Международного дня защиты прав человека Совет Европейского союза 7 декабря подписал Глобальный режим санкций против нарушения прав человека (Global human rights sanctions regime). Документ был принят в виде постановления (Council Regulation (EU) 2020/1998) и решения (Council Decision (CFSP) 2020/1999). Это не кардинально новые санкции — ЕС уже внес порядка 200 физических и юридических лиц в существующие географические режимы ограничений. Самый наглядный пример — это санкции против 71 представителей белорусской власти, включая президента А. Лукашенко, за насильственное подавление и запугивание мирных демонстрантов, членов оппозиции и журналистов после президентских выборов 2020 г. в Беларуси.

В доктринальном плане это очень ожидаемое событие, во-первых, потому что еще с 2012 года существует «закон Магнитского», введенный США, а во-вторых, Глобальный режим санкций ЕС станет четвертым тематическим режимом наряду с терроризмом, химическим оружием и киберпреступностью.

Иван Тимофеев:
Москва не может оставить без ответа недружественные меры

В институциональном плане Глобальный режим санкций вписывается в более обширную стратегию — План действий ЕС в области прав человека и демократии на 2020–2024 гг. (EU Action Plan for Human Rights and Democracy 2020-2024). Главным образом план нацелен на поддержку правозащитников и борьбу против смертной казни. Санкционный режим будет отличным подспорьем на фоне политических мер, которые предлагает данная стратегия.

Глобальный режим санкций против нарушения прав человека касается как серьезных преступлений, попадающих под юрисдикцию Международного уголовного суда (геноцид, преступления против человечества, пытки, рабство), так и систематических нарушений прав человека, прописанных в Европейской конвенции по правам человека. Глобальный режим будет нацелен на физические и юридические лица, которые непосредственно ответственны, участвуют или ассоциируются с преступлениями против прав человека. В числе ограничительных мер — запрет на въезд на территорию Европейского союза, заморозка банковских счетов, а также невозможность открытия счета в ЕС. По замечанию датского правительства, режим не нацелен ни на одно конкретное государство, следовательно, не носит антироссийского характера.

Утверждение и корректировка Глобального режима наряду с другими 40 санкционными режимами будут происходить каждый год и находиться в ведении Совета Европейского союза по предложению государства-члена или Высокого представителя по иностранным делам и политики безопасности. Стоит отметить, что традиционная модель принятия решений в ЕС — это консенсус. Однако прозвучали предложения со стороны главы Еврокомиссии Урсулы фон дер Ляйен и главы внешнеполитической службы ЕС Жозепа Борреля ввести квалифицированное большинство, дабы более оперативно реагировать на различные нарушения прав человека. Тем не менее под нажимом некоторых государств решили не отходить от традиционной формы.

Совет предусматривает исключение из санкционного списка в случае гуманитарной необходимости или во время многосторонних встреч, проводимых государством, попавшим под санкции, или с участием лиц во встрече на территории ЕС для осуществления политического диалога. Кроме того, статья 3 определяет ряд условий для разблокировки счета, в числе которых: основные нужды, оплата ипотеки, чрезвычайные расходы, оплата юридических услуг, поддержание обслуживания самого счета, а также перевод финансовых средств международной организации, имеющей иммунитет.

Возникает много гипотез по поводу триггера для Глобального режима. Так или иначе, де факто он уже существовал в санкционном законодательстве ЕС в виде ограничительных мер в отношении серьезных нарушений прав человека, например, против Ирана и Белоруссии. Более того, страны Балтии уже приняли соответствующие акты, а страны Северного совета обещали их принять, если ЕС не удастся прийти к консенсусу.

Конференция «Риски санкций для российского и международного бизнеса: итоги 2020 г. и взгляд в 2021 г.»

Другой причиной может служить то, что Международный уголовный суд (МУС) испытывает некоторые трудности в связи с блокированием его деятельности со стороны США путем визовых ограничений и даже санкций в отношении двух работников, включая прокурора Фату Бенсуды. Неслучайно 72 страны — участницы Римского статута подписали коллективное заявление в поддержку МУС — единственного на сегодняшний день органа, который осуществляет уголовные преследования. Санкционный режим ЕС, конечно, не отменит санкции США против МУС, а скорее компенсирует в некоторых случаях его работу путем реагирования против самых серьезных актов нарушения прав человека. Другой вопрос заключается в том, что ЕС не пойдет на ограничительные меры против высоких лиц США, например, при расследовании преступлений с нарушением прав человека в Афганистане, поэтому абсолютной объективности ждать не придется.

Как уже отмечалось ранее, Глобальный режим — не новшество. «Акт Магнитского» был принят США в 2012 г., и американцы систематически пополняют его список. В частности, Министерство финансов внесло порядка 17 физических и 9 юридических лиц из России, Китая, Киргизии, Либерии, Йемена и Гаити, приурочив пополнение ко дню против коррупции (9 декабря) и ко дню защиты прав человека (10 декабря).

Однако Глобальный режим санкций против нарушения прав человека отличается от его заокеанского аналога. Во-первых, европейский документ, в отличие от американского, не касается коррупции. Однако не исключено, что в будущем Глобальный режим будет нацелен на коррупцию, что подчеркнула глава МИД Литвы Линас Линкявичюс. Пока этот вопрос откладывается до марта, когда состоится следующий крупный саммит Совета ЕС. Во-вторых, в ЕС более прозрачная и гибкая система санкций, в отличие от США. Режим санкций пересматривается каждый год, при этом ЕС не заинтересован в закрытии каналов коммуникации. На вооружение был взят прагматичный подход Германии выборочного сотрудничества. Выйти из санкционного режима США почти невозможно. Внеся однажды физическое или юридическое лицо за какое-то отдельное нарушение в SDN-лист, Управление по контролю над иностранными активами (OFAC) вряд ли пересмотрит эту меру и будет поддерживать санкции как часть политики против подсанкционного государства, преследуя уже более обширные цели политического характера.

Европейский союз, также как и США не исключает санкции за систематичное и массовое нарушение социальных, экономических и политических прав, в ст.1 пункта d указано нарушение прав мирных собраний, свободы слова и религии. Это очень спорный момент, так как возникают сомнения относительно того, смогут ли подобные санкции укреплять авторитет ЕС в продвижении прав человека. Трудно представить, какой нужно развернуть механизм мониторинга, чтобы отслеживать нарушение политических прав в каждом государстве, ведь так или иначе политические права нарушаются даже в самом Европейском союзе, о чем говорят хотя бы недавние протесты в Польше. Акцент на этих правах вряд ли будет соизмерим с их выполнением: в более чем 100 государствах действует ограничение на свободу слова и собраний. Представляется крайне затруднительным выделить конкретных ответственных лиц за нарушения прав, когда зачастую в этом замешана целая государственная система. Санкции против отдельных представителей политической элиты будут представляться как «красная тряпка», которая будет отпугивать государства от сотрудничества в области расширения демократических свобод. Под удар могут попасть все меры ЕС, предпринимаемые, например, в рамках Стратегии ЕС в Центральной Азии (EU Central Asia Strategy).

Иван Тимофеев:
«Выборочная» биполярность? От коалиции войны к коалиции санкций

Вероятно, первым претендентом на санкции окажется Турция. В отношении этого государства уже действуют ограничительные меры за несанкционированное бурение в Восточном Средиземноморье. Объективно, Турция занимает первое место в мире по количеству заключений под стражу журналистов, что не может не вызывать озабоченность. Отношения между ЕС и Турцией накалены, все обиды, связанные с противоречивыми действиями последней, которые не совпадают с установками НАТО как на Кавказе, так и в Средиземноморье, а также распадающееся иммиграционное соглашение открывает поле для других санкционных маневров. Об этом, в частности, упомянул министр иностранных дел Люксембурга Жан Ассельборн. Помимо Турции, под надзор ЕС попадут другие соседи союза, и с учетом того, что под Глобальный режим подпадает также трансграничная организованная преступность, ЕС попробует путем заморозки счетов сдержать международных маргиналов, промышляющих работорговлей, проституцией и наркотиками.

«Акт Магнитского» по-европейски — вовсе и не «акт Магнитского», а его европейский аналог, принятие которого продиктовано вызовом времени. На данный момент в список нарушителей никто не внесен, и этот факт говорит о том, что европейский документ не носит антироссийский характер, как это было с британским Глобальным положением о санкциях, куда сразу же вошли более 40 физических и юридических лиц из России, ответственных, по мнению британской стороны, в смерти российского аудитора Сергея Магнитского. Но не стоит питать надежды относительно отличных от американских стратегий и механизмов применения санкций против нарушений прав человека. Де-факто Европейский союз присоединился к уже существующему санкционному режиму, принятому почти во всех западных странах. Маловероятно, что ЕС останется в стороне от будущих американских санкций в рамках Глобального «акта Магнитского». Вместе с тем Евросоюз будет куда внимательнее следить за ситуацией с нарушением прав человека на своей территории. Качественным результатом принятия Глобального режима является то, что Европейский союз совершенствует свои технологии и нормативную базу в применении односторонних ограничительных мер.