Климатическая политика России в условиях санкций: нормативно-правовой аспект

Климатическая повестка выступает в настоящий момент одной из ключевых составляющих как международных отношений в целом, так и национальных направлений развития. Начало формирования международного климатического режима, активно поддержанного Россией и предполагавшего создание международных институтов и разработку международно-правовых документов по борьбе с изменением климата, ознаменовалось разработкой Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г. Международное экологическое сотрудничество, в частности взаимодействие по вопросам климата, велось Россией со многими иностранными партнерами, в частности наибольший уровень сотрудничества наблюдался с Европейским союзом, однако после февраля 2022 г. ситуация изменилась. Санкции западных стран сделали невозможным реализацию многих совместных климатических проектов, что, в свою очередь, привело к необходимости для России пересмотреть свою климатическую политику и, в частности, скорректировать ее нормативную основу.

В начале февраля 2022 г. Министерством экономического развития был подготовлен проект плана реализации Стратегии социально-экономического развития России с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г. Изначально предполагалось, что его окончательная версия должна была быть готова и представлена общественности в марте 2022 г., однако он стал тем документом, который ощутил на себе влияние западных санкций. В итоге документ будет пересмотрен в целях снижения негативного воздействия санкций на переход к низкоуглеродной экономике в России, и изменения коснутся вопросов финансирования экологических проектов, перехода от западных инвестиций к инвестициям из стран-партнеров и национальным инвестициям.

Необходимо отметить, что в нормативно-правовом регулировании, несмотря на санкционное давление, появились и новые акты, развивающие и способствующие реализации климатической политики страны. К примеру, в июне 2022 г. Постановлением Правительства № 455 были утверждены Правила верификации результатов реализации климатических проектов, содержавшие необходимые критерии оценки. Эти Правила стали следующим витком в развитии климатической политики России, продемонстрировавшим приверженность страны осуществлению экологических проектов, хотя они и не лишены ряда недостатков.

Россия, несмотря на санкционное давление западных стран, сохраняет свою приверженность целям достижения углеродной нейтральности и планирует и далее развивать и претворять в жизнь климатическую политику. При этом нормативные основы данной политики не могли не остаться незатронутыми санкциями. Парижское соглашение, стороной которого является Россия, останется для страны в силе. Однако некоторые внутренние национальные акты претерпели изменения. Некоторые акты принимались с задержкой, а планируемые проекты растягивались на более длительный срок, чем предполагалось изначально. При этом некоторые новые нормативные документы были выпущены несмотря на санкции, что еще раз демонстрирует стремление России следовать общемировой тенденции по декарбонизации.

Климатическая повестка выступает в настоящий момент одной из ключевых составляющих как международных отношений в целом, так и национальных направлений развития. Начало формирования международного климатического режима, активно поддержанного Россией и предполагавшего создание международных институтов и разработку международно-правовых документов по борьбе с изменением климата, ознаменовалось разработкой Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г. Это дало новый виток развитию государственной политики страны в сфере противодействия климатическим изменениям. Основой климатической политики России являются нормативные акты, программные документы и стратегии, принимаемые с учетом опыта и потенциала международного климатического сотрудничества, договоренностей о таком сотрудничестве с иностранными партнерами, общей политической и экологической ситуации в мире.

Международное экологическое сотрудничество, в частности взаимодействие по вопросам климата, велось Россией со многими иностранными партнерами, однако наибольший уровень сотрудничества наблюдался с Европейским союзом. Было принято Положение о формировании Диалога по окружающей среде между министерством природных ресурсов и экологии России и Генеральным директоратом по окружающей среде Европейской комиссии, разработаны и претворены в жизнь различные программы (к примеру, по приграничному сотрудничеству), а также осуществлялось финансирование экологических проектов в рамках Европейского инструмента соседства и партнерства (ENPI). Стоит отметить, что климатическое сотрудничество и климатическая политика оставались незатронутыми охлаждением отношений между Россией и Западом в 2014 г., однако после февраля 2022 г. ситуация изменилась. Санкции западных стран сделали невозможным реализацию многих совместных климатических проектов, что, в свою очередь, привело к необходимости для России пересмотреть свою климатическую политику и, в частности, скорректировать ее нормативную основу. Специальный представитель президента Российской Федерации по вопросам климата Р. Эдельгериев отметил, что «государству также необходимо адаптироваться к изменившейся среде».

Нормативные основы климатической политики России в условиях санкций

В настоящий момент нормативно-правовая база климатической политики России еще формируется. Начало такого формирования было положено подписанием в 1992 г. и последующей ратификацией два года спустя Рамочной конвенции ООН об изменении климата, после чего национальное законодательство пополнилось двумя новыми федеральными законами: ФЗ «Об охране окружающей среды» и ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». В 2004 г. Россия ратифицировала Киотский протокол, в процессе реализации которого была принята Климатическая доктрина Российской Федерации от 2009 г. и план по ее осуществлению. После замены Киотского протокола Парижским соглашением Россия присоединилась к новому климатическому соглашению.

Мария Верхогляд:
Международное экологическое сотрудничество в рамках ЕАЭС

Следует отметить, что план по реализации Климатической доктрины предусматривал необходимость разработки ряда актов, направленных на мониторинг и оценку ситуации с выбросами парниковых газов, к примеру, межотраслевых стратегий ограничения выбросов парниковых газов, а также технического регламента, устанавливающего требования к безопасности автомобильных дорог при проектировании, строительстве, реконструкции и капитальном ремонте с учетом требований к сокращению выбросов парниковых газов. Были приняты Концепция формирования системы мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов в Российской Федерации, а также План реализации комплекса мер по совершенствованию государственного регулирования выбросов парниковых газов и подготовки к ратификации Парижского соглашения.

Базу нормативно-правового регулирования выбросов парниковых газов составляет Федеральный закон «Об ограничении выбросов парниковых газов» от 2021 г. В 2022 г. федеральное законодательство пополнилось еще одним законом — «О проведении эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской Федерации», ставшим основой для эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в регионах страны. Данный закон касается в первую очередь Сахалинской области, для которой установлен конкретный срок до 2025 г. по достижению углеродной нейтральности. Однако иные субъекты РФ также вправе вводить экспериментальное регулирование и присоединяться к проекту. Заметим, что данный эксперимент начал свое осуществление с некоторой задержкой. Изначально предполагалось, что соответствующий федеральный закон вступит в силу 1 марта 2022 г., а реализация эксперимента на Сахалине закончится в 2025 г. Однако закон вступил в силу только 1 сентября 2022 г., а процесс перехода Сахалинской области к углеродной нейтральности затянулся до 2028 г. Такие сложности и задержки в разработке и принятии нормативно-правовой базы вызваны, по мнению некоторых экспертов, осложнившимися внешнеполитическими обстоятельствами.

Вопрос о государственном регулировании выбросов парниковых газов затронут и в отраслевых стратегиях, таких как Транспортная стратегия, Стратегия развития лесного комплекса, Стратегия экологической безопасности.

Что касается документов стратегического планирования, то на настоящий момент главным из них в сфере контроля за выбросами парниковых газов в атмосферу является Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г., подготовленная и утвержденная Правительством во исполнение Указа Президента «О сокращении выбросов парниковых газов» и в целях реализации обязательств по Парижскому соглашению.

Главной целью Стратегии является достижение углеродной нейтральности к 2060 г. Документ предусматривает два сценария развития: инерционный, предусматривающий реализацию лишь уже принятых решений в рамках отраслевых актов планирования, и целевой (интенсивный), взятый за основу и предполагающий принятие дополнительных мер по сокращению карбонизации экономики.

Игорь Макаров:
«Зеленый» переход произойдет в любом случае, вопрос в том — как

В начале февраля 2022 г. Министерством экономического развития был подготовлен проект плана реализации Стратегии социально-экономического развития России с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г. План, содержавший регуляторные меры для увеличения темпов декарбонизации экономики (к примеру, налоговые меры), рассматривался как более амбициозный, чем сама Стратегия. При этом, однако, после опубликования данного проекта высказывались и противоположные мнения: некоторые эксперты выделяли и явные недостатки разработанного Минэкономразвития плана, отмечая, что он, напротив, неамбициозен, приведет к росту выбросов парниковых газов и не представляет собой способ модернизации экономики на основе декарбонизации.

Следует отметить, что план реализации Стратегии стал документом, который ощутил на себе влияние западных санкций. Изначально предполагалось, что его окончательная версия должна была быть готова и представлена общественности в марте 2022 г. И. Торосов, первый заместитель министра экономического развития, сообщал о том, что обострение конфликта с Украиной и введенные странами Запада санкции против России не затронут цели, обозначенные в Стратегии низкоуглеродного развития. Им было отмечено, что санкции привели лишь к необходимости небольшой адаптации разрабатываемого плана реализации Стратегии.

Однако в июле 2022 г. Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) обратился к Правительству с просьбой отсрочить принятие плана реализации Стратегии до первого квартала 2023 г. Такое решение было объяснено возникшими в связи с санкциями затруднениями в закупке «зеленого» оборудования и доступе к низкоуглеродным технологиям.

В дальнейшем в феврале 2023 г. глава РСПП А. Шохин отметил, что необходимо доработать план с учетом изменившихся политических обстоятельств. При завершении работы над планом, по его мнению, следует учесть закрытие западных рынков, критически оценить поставленные цели по декарбонизации и, возможно, вовсе отойти от западных подходов и стандартов в климатической повестке. И. Торосов также заявил, что санкции вынуждают власти вносить корректировки в план реализации Стратегии. План будет пересмотрен в целях снижения негативного воздействия санкций на переход к низкоуглеродной экономике в России, и изменения коснутся вопросов финансирования экологических проектов, перехода от западных инвестиций к инвестициям из стран-партнеров и национальным инвестициям, в частности прорабатывается вопрос о привлечении китайских и арабских инвесторов. Такая необходимость подтверждается тем, что, к примеру, в связи с санкциями и сокращением западного финансирования упомянутый ранее Сахалинский эксперимент претерпел изменения в сторону увеличения сроков своей реализации, а также была приостановлена часть проекта «Арктик СПГ 2», экологические характеристики которого делают проект конкурентоспособным в условиях требований по снижению выбросов CO₂. При этом следует отметить, что перспектива пересмотра в результате санкций планов по снижению выбросов была обозначена еще в ноябре 2022 г. экспертами Института народнохозяйственного прогнозирования РАН.

Руслан Эдельгериев:
Одни мы точно не останемся

Необходимо отметить, что в нормативно-правовом регулировании, несмотря на санкционное давление, появились и новые акты, развивающие и способствующие реализации климатической политики страны. К примеру, в июне 2022 г. Постановлением Правительства № 455 были утверждены Правила верификации результатов реализации климатических проектов, содержавшие необходимые критерии оценки. Эти Правила стали следующим витком в развитии климатической политики России, продемонстрировавшим приверженность страны осуществлению экологических проектов, хотя они и не лишены ряда недостатков. К примеру, эксперт АНО «Центр экологических инноваций» А. Климанов отмечает, что необходимо дополнить Правила, внеся в них положения об углеродном финансировании.

В отношении нормативно-правовой базы климатической политики РФ следует сказать, что ее неотъемлемой частью являются международные обязательства, имплементированные в правовую систему РФ после подписания и ратификации международных соглашений. Несмотря на высказывавшиеся мнения о том, что в связи с введением санкций в отношении России ей следует выйти из Парижского соглашения (такая позиция была выражена, к примеру, главой Фонда национальной энергетической безопасности К. Симоновым), Россия выразила намерение продолжать оставаться стороной Соглашения и выполнять принятые на себя обязательства по сокращению выбросов парниковых газов. Важность сохранения приверженности международным экологическим стандартам была подчеркнута и руководителем Центра ответственного природопользования Института географии РАН Е. Шварцем.

***

Россия, несмотря на санкционное давление западных стран, сохраняет свою приверженность целям достижения углеродной нейтральности и планирует и далее развивать и претворять в жизнь климатическую политику. При этом нормативные основы данной политики не могли не остаться незатронутыми санкциями. Парижское соглашение, стороной которого является Россия, останется для страны в силе. Однако некоторые внутренние национальные акты претерпели изменения. Некоторые акты принимались с задержкой, а планируемые проекты растягивались на более длительный срок, чем предполагалось изначально. В сфере поставок «зеленого» оборудования и финансирования проектов по декарбонизации произошел вынужденный отказ от западных инвестиций в пользу финансовых вложений из дружественных для России государств. При этом некоторые новые нормативные документы были выпущены несмотря на санкции, что еще раз демонстрирует стремление России следовать общемировой тенденции по декарбонизации.