Никогда не было и вот опять: почему Бразилия снова заговорила про реформу СБ ООН?

На полях 79-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, прошедшей в сентябре 2024 г., рядом стран в очередной раз был поставлен вопрос о необходимости реформирования Совета Безопасности. Особенно решительным было заявление президента Бразилии Лулы да Силвы, который раскритиковал данный орган, а также выразил намерение созвать конференцию по пересмотру Устава организации. Подобная активизация по столь принципиальному вопросу продиктована в основном конъюнктурными факторами и не имеет под собой серьезных политических оснований.

Эти призывы могут звучать убедительно и вселять надежду на серьезное возвращение Бразилии к проблеме реформирования СБ ООН, однако стоит посмотреть на внутреннее измерение такой активизации. В этом аспекте проявляются противоречия, поскольку в самой стране обсуждение этого вопроса носит второстепенный характер.

Во-первых, возрождение дискуссий в основном происходит под влиянием не только внешней, но и внутренней конъюнктуры. Например, президентская гонка 2022 г. между Лулой да Силвой и Жаиром Болсонару подтолкнула обоих лидеров делать заявления относительно необходимости реформы ООН. Если от первого кандидата следовало это ожидать, так как, занимая пост президента в 2000-е гг., он поднимал этот вопрос, то для второго эти высказывания стали возможностью привлечь электорат при своих неустойчивых предвыборных позициях. Во-вторых, цель реформирования СБ ООН не закреплена юридически, поскольку у Бразилии нет документа, обозначающего основные принципы и задачи внешней политики страны, как, например, в России в виде Концепции внешней политики. Подобные особенности дают бразильской внешней политике некоторое пространство для маневра, однако не обеспечивают ее одной важной деталью — четко оформленной целью, которая бы фиксировала основные элементы внешнеполитической стратегии.

Реформа СБ ООН — важный и больной вопрос для Бразилии, который она продвигает на протяжении многих лет. Однако если рассматривать роль, которую он играет во внутренней политике, появляются сомнения касательно серьезности бразильского подхода и последовательности в отношении этих инициатив. В последнее время реформа Совбеза для Бразилии выступает в качестве инструмента, нацеленного на то, чтобы продемонстрировать свой статус и вовлеченность в мировые проблемы. При таких обстоятельствах логично, что нам еще предстоит услышать заявления «тропического гиганта» по этой проблеме — на следующих заседаниях Генассамблеи ООН или саммите БРИКС 2025.

На полях 79-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, прошедшей в сентябре 2024 г., рядом стран в очередной раз был поставлен вопрос о необходимости реформирования Совета Безопасности. Особенно решительным было заявление президента Бразилии Лулы да Силвы, который раскритиковал данный орган, а также выразил намерение созвать конференцию по пересмотру Устава организации. Подобная активизация по столь принципиальному вопросу продиктована в основном конъюнктурными факторами и не имеет под собой серьезных политических оснований.

Новое — хорошо забытое старое

Александр Бобров:
ООН как центр мировой дипломатии. Pro et contra

Основными пунктами, которые выделил Лула де Силва в своем двадцатиминутном выступлении как необходимые для пересмотра структуры и механизмов работы СБ ООН, были состав, методы функционирования и право вето. Также президент заявил о непредставленности Латинской Америки и Африки среди постоянных членов как о «неприемлемом отголоске колониального прошлого». Для осведомленных о позиции Бразилии в вопросе реформы СБ ООН этот подход может показаться обыденным: «тропический гигант» продвигает идею с момента представления в 2005 г. проекта резолюции Генассамблее ООН. Однако в заявлении 2024 г. был сделан акцент именно на Латинскую Америку и Африку. Нельзя сказать, что бразильцы забыли про своих старых коллег по Группе четырех — Германию, Индию и Японию — поскольку по этому вопросу контакты с ними поддерживаются. Так, на той же сессии ГА ООН министры иностранных дел этих стран встретились для обсуждения будущего реформы, а также поддержали кандидатуры друг друга на пост постоянных членов Совбеза. Однако в заявлении Лулы Группа четырех упомянута не была, что демонстрирует фокус внимания на недопредставленных регионах при сохранении многовекторности бразильской политики.

Спустя 20 лет позиция Бразилии, оставаясь прежней в ряде аспектов, все же отличается в мелких деталях. Например, 13 декабря 2023 г. на неофициальном заседании ГА ООН, посвященном межправительственным переговорам по реформе Совета Безопасности, было предложено расширить орган до 25–26 членов cо «справедливым географическим представительством» стран в ряду постоянных членов. Касательно увеличения числа непостоянных членов был сделан акцент на малых и средних государствах, а также островных развивающихся странах, чего раньше не наблюдалось. Еще одно требование к кандидатурам новых постоянных членов было обозначено в Рабочем документе 2015 г., на который Бразилия до сих пор ссылается: про оценке кандидатов должен учитываться их вклад в поддержание международного мира и безопасности, а также в достижение других целей Организации. В остальном ни в проекте 2005 г., ни в Рабочем документе 2015 г., ни в заявлениях последних лет не наблюдается каких-либо более конкретных критериев, по которым можно было бы определить, какие страны достойны представлять тот или иной регион.

Вопрос права вето остается дискуссионным, поскольку в заявлениях 2023 г. и в 2024 г. он был обозначен как пункт, необходимый к пересмотру. Например, на неофициальном заседании ГА ООН 2023 г. Бразилия от лица G4 поддержала инициативу Франции и Мексики от 2015 года, предполагающую ограничение использования права вето в случаях геноцида, преступлений против человечности и крупномасштабных военных преступлений. Также относительно данного метода функционирования страна придерживается следующей идеи: новые постоянные члены смогут использовать право вето только спустя 15 лет после расширения СБ ООН.

Звезды сошлись над тропиками

Дмитрий Кику:
Позиции стран БРИКС по реформе Совета Безопасности ООН

Несмотря на то, что Бразилия не первый год говорит о реформе ООН, с приходом к власти Лулы да Силвы в январе 2023 г. эта риторика стала обретать более активный характер. В частности, на 79-й сессии ГА ООН призыв выглядел несколько более решительным, чем годом ранее, когда бразильский лидер ограничился критикой действий постоянных членов и призвал к реформе СБ без конкретных пунктов для рассмотрения, что обусловлено рядом причин.

Во-первых, первостепенную роль сыграла международная обстановка, а именно число саммитов с участием Бразилии. Различные площадки позволили стране высказывать свое мнение по вопросу реформы СБ ООН. Одной из них стала уже упомянутая 79-я сессия Генассамблеи ООН — платформа, где традиционно обсуждается возможная реформа Совета Безопасности, так как она непосредственно предполагает дискуссии о функционировании организации.

Следующей возможностью высказаться Бразилия воспользовалась на саммите БРИКС в Казани. Несмотря на то, что президент не затронул вопрос реформы в ходе своего онлайн-выступления, важность этой проблемы обозначил бразильский министр иностранных дел Мауру Виейра на заседании в формате «аутрич» / «БРИКС плюс». Этот саммит, в котором впервые приняли участие новые государства-члены, привлек особенное внимание мировой общественности. Такой характер встречи лидеров БРИКС поспособствовал усилению дискуссий по поводу реформы ООН. В этих условиях заявления Бразилии добавляют политический вес как форуму в целом, так и странам, в него входящим. В 2025 г. Бразилии перешло председательство в БРИКС, а значит вполне вероятно продолжение ее риторики в рамках предстоящего саммита.

Возможно, самой значимой платформой для поднятия вопроса реформы СБ ООН был саммит Большой двадцатки, где Бразилия выступила в роли председателя. В повестке 2024 г. «тропический гигант» определил такие приоритеты, как социальная интеграция и борьба с голодом и нищетой; устойчивое развитие, энергетический переход и борьба с изменением климата; реформа институтов глобального управления (включая, помимо СБ ООН, такие организации, как МБР и ВТО). Как раз в рамках последнего пункта в итоговой декларации страны G20 выразили желание реформировать Совет Безопасности, а также призвали к его расширению путем включения государств Африки, Азиатско-Тихоокеанского региона, Латинской Америки и Карибского бассейна. Однако такие заявления остаются номинальными, поскольку каких-либо обязующих договоренностей или конкретных шагов принято не было.

Дмитрий Кравцов:
Контуры внешней политики Бразилии

Во-вторых, свою роль сыграл также внутренний фактор — изменения во внешнеполитическом курсе страны с приходом к власти Лулы да Силвы в январе 2023 г. Политика предыдущего президента Жаира Болсонару во многом была нетипичной для Бразилии. «Тропический Трамп» оставил идеи «догнать» развитые страны, препятствовал региональным институтам сотрудничества, сфокусировался на самообеспечении страны и взаимоотношениях с США, что привело к ослаблению связей с внешним миром. Лула, напротив, позиционирует Бразилию как активного игрока на международной арене, осуществляющего многостороннюю политику. Одной из задач третьего мандата действующего президента, таким образом, стала необходимость «вернуть Бразилию в мир». В этих условиях его выступления на полях Генассамблеи продемонстрировали амбициозность внешней политики Бразилии и были направлены на улучшение имидж страны.

В-третьих, причиной активизации стали продолжающиеся конфликты в разных точках земного шара. В частности, на всех вышеупомянутых площадках Бразилия призывала к скорейшему урегулированию конфликтов на Ближнем Востоке и на Украине, делая акцент на том, что Совет Безопасности ООН в нынешнем варианте не может прекратить военные столкновения и, как следствие, теряет свою легитимность. Апелляция к этому фактору характерна для многих государств, затрагивающих вопрос реформы Совбеза. Однако в случае Бразилии эти заявления соотносятся с «миролюбивой» направленностью внешней политики страны, продвигающей уважение к нормам международного права и их соблюдение.

Не судите книгу по обложке

Вышеупомянутые призывы могут звучать убедительно и вселять надежду на серьезное возвращение Бразилии к проблеме реформирования СБ ООН, однако стоит посмотреть на внутреннее измерение такой активизации. В этом аспекте проявляются противоречия, поскольку в самой стране обсуждение этого вопроса носит второстепенный характер.

Во-первых, возрождение дискуссий в основном происходит под влиянием не только внешней, но и внутренней конъюнктуры. Например, президентская гонка 2022 г. между Лулой да Силвой и Жаиром Болсонару подтолкнула обоих лидеров делать заявления относительно необходимости реформы ООН. Если от первого кандидата следовало это ожидать, так как, занимая пост президента в 2000-е гг., он поднимал этот вопрос, то для второго эти высказывания стали возможностью привлечь электорат при своих неустойчивых предвыборных позициях. Это подтверждается также выступлением Ж. Болсонару в Генассамблее под конец своего срока. Президент упоминал о необходимости изменений в Совете Безопасности, но в основном использовал трибуну для улучшения личного политического образа и «проведения предвыборной кампании в ООН».

Во-вторых, цель реформирования СБ ООН не закреплена юридически, поскольку у Бразилии нет документа, обозначающего основные принципы и задачи внешней политики страны, как, например, в России в виде Концепции внешней политики. К чему-то подобному можно было бы отнести «Белую книгу национальной обороны» (Livro Branco de Defesa Nacional), однако она дополняет Национальную оборонную стратегию и Национальную оборонную политику Бразилии и не затрагивает, в частности, реформу Совбеза.

Татьяна Воротникова:
Латиноамериканские перспективы БРИКС

Подобные особенности дают бразильской внешней политике некоторое пространство для маневра, однако не обеспечивают ее одной важной деталью — четко оформленной целью, которая бы фиксировала основные элементы внешнеполитической стратегии.

В остальном массовой политической дискуссии или частых заявлений о проблеме реформы ООН внутри Бразилии не наблюдается. Для сравнения, в 1990-е и 2000-е гг. этот вопрос поднимался значительно чаще ввиду изменений во внешней политики страны. В марте 1993 г. министр иностранных дел Бразилии Фернанду Энрики Кардозу выступал по этому вопросу в Палате депутатов (нижняя палата Национального конгресса страны), а во время его президентского срока (1995–2003 гг.) бразильская кандидатура на место постоянного члена Совбеза получила поддержку России и Германии. В 2003 г. вопрос реформы СБ ООН и кандидатуры Бразилии как постоянного члена обозначил Лула да Силва в своей инаугурационной речи в Национальном конгрессе. Сейчас тот же президент, вступая в должность в 2023 г., не упоминал данную проблему, что может говорить о меньшей заинтересованности населения в ней.

***

Реформа СБ ООН — важный и больной вопрос для Бразилии, который она продвигает на протяжении многих лет. Однако если рассматривать роль, которую он играет во внутренней политике, появляются сомнения касательно серьезности бразильского подхода и последовательности в отношении этих инициатив. В последнее время реформа Совбеза для Бразилии выступает в качестве инструмента, нацеленного на то, чтобы продемонстрировать свой статус и вовлеченность в мировые проблемы. При таких обстоятельствах логично, что нам еще предстоит услышать заявления «тропического гиганта» по этой проблеме — на следующих заседаниях Генассамблеи ООН или саммите БРИКС 2025.