ООН и Россия: конец иллюзий?

Согласно официальной позиции России, Организация Объединенных Наций — «центр регулирования международных отношений», а Устав ООН — «краеугольный камень» современного миропорядка. Однако за официальным отношением к Организации Объединенных Наций теряются реальная политика и общественное мнение, где практика нередко значительно расходится с теорией.

Представляется, что существуют три сценария развития отношений России с ООН. Первый — сохранение статус-кво. В рамках этого сценария Россия и далее будет подтверждать свою приверженность укреплению роли ООН, однако будет не столь активно стремиться к достижению этой цели на практике.

Второй сценарий — адаптация концептуальных основ внешней политики России к существующим реалиям. Москва могла бы откровенно признать, что ООН и принципы многосторонности являются не единственным источником легитимности в международных отношениях.

Третий сценарий — приведение практического компонента внешней политики России в соответствие с ее концептуальным наполнением. Москва могла бы на практике присоединиться к призывам «старых» членов Европейского союза к реформированию международных институтов (включая ООН) и укреплению международного порядка.

Согласно официальной позиции России, Организация Объединенных Наций — «центр регулирования международных отношений», а Устав ООН — «краеугольный камень» современного миропорядка. Этот подход к Организации Объединенных Наций представляется вполне объяснимым: сохранение относительной стабильности в международных отношениях со времен Второй мировой войны зачастую объясняют именно ролью ООН, которая уже 75 лет остается главной площадкой межгосударственного диалога.

Однако за официальным отношением к Организации Объединенных Наций теряются реальная политика и общественное мнение, где практика нередко значительно расходится с теорией. Действительно ли Россия готова к приданию Организации Объединенных Наций той руководящей роли, которая уже давно отводится ей в официальном нарративе?

ООН в российском общественном мнении

Расхождения между теорией и практикой в контексте восприятия ООН в России начинаются с уровня социума. Согласно исследованию Фонда «Общественное Мнение», в 2016 г. 41% россиян негативно оценивали роль ООН в мире при лишь 22% позитивных оценок. Тогда же 59% респондентов указывали, что ООН выражает позиции «одной или нескольких стран мира», 57% — что государства не обязаны подчиняться решениям ООН, «если они считают эти решения неправильными». Самый тревожный сигнал — 62% участников опроса отмечали, что деятельность ООН не отвечает интересам России, и лишь 13% респондентов давали противоположный ответ. В 2019 г. исследование ВЦИОМ показало, что 48% россиян считают ООН «устаревшим форматом сотрудничества между странами», хотя 49% респондентов назвали участие Российской Федерации в работе Организации «важным инструментом влияния на мировые процессы».

Дмитрий Кику:
Реформирование Совета Безопасности ООН: Pro et contra

По данным Европейского социального исследования, в 2016 г. средняя оценка россиянами доверия к Организации Объединенных Наций составила 2,94 балла из 10 возможных — при показателе 5,01 балла в среднем по странам Европы, где проводилось исследование. На первый взгляд, различия в оценках вполне объяснимы: в странах Западной и Центральной Европы, вовлеченных в европейские интеграционные процессы, сложилась устойчивая толерантность к многосторонним институтам. Однако глобальное исследование, проведенное центром «Пью» в 2019 г., демонстрирует, что россияне выделяются не только среди европейцев: по данным центра, в России к ООН отрицательно относились 43% населения (положительно — 34%), а в США, например, — 33% (положительно — 59%). Более негативное восприятие ООН, чем в России, было зафиксировано лишь в Израиле — об отрицательном отношении к Организации там заявили 65% респондентов (опрос проводился в 32 странах).

Два лика ООН

Противоречивая позиция общественности вполне объяснима. С одной стороны, официальный нарратив десятилетиями подчеркивает важность ООН для внешней политики России. Термины «неделимая безопасность», «сетевая дипломатия» и «многостороннее сотрудничество» уже давно стали неотъемлемой частью российских внешнеполитических документов и публичных выступлений высших должностных лиц. ООН в российском внешнеполитическом дискурсе стала олицетворять все многостороннее, инклюзивное, гибкое и равноправное — в противовес односторонним действиям и жестким союзам. С другой стороны, из ООН нечасто приходят хорошие новости: все, о чем становится известно широкой публике, — дискуссии в Совете Безопасности, где Россия традиционно в меньшинстве, и споры, возникающие каждый сентябрь после открытия очередной сессии Генеральной Ассамблеи. Впрочем, противоречивость общественного мнения во многом отражает и особенности современной внешнеполитической стратегии Российской Федерации — неполное соответствие практического содержания внешней политики России ее концептуальному наполнению и избирательность репрезентаций ООН в политическом дискурсе.

В официальном нарративе ООН представлена в трёх ипостасях: Устав ООН как основа международного права; Совет Безопасности как главный источник легитимных международно-политических решений; ООН как площадка для открытого международного взаимодействия.

В последние годы России явно не удается задавать тон деятельности ООН. Члены Совета Безопасности, согласно Концепции внешней политики РФ, «несущие главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности», стали особенно часто выносить на голосование резолюции, прямо или косвенно направленные против интересов Российской Федерации. Свидетельством тому является статистика использования права вето постоянными членами Совета Безопасности ООН: с 2007 г. почти все резолюции, принятие которых было заблокировано, были ветированы Российской Федерацией (или РФ вместе с КНР). Так было не всегда: с 1972 г. вплоть до 2006 г. США (иногда вместе с Великобританией и Францией) блокировали проекты резолюций значительно чаще, чем Россия (СССР).

Таблица 1. Использование права вето в СБ ООН Россией (СССР) и США с 1972 г. по 2020 г.

Источник: составлено автором на основе данных United Nations Dag Hammarskjöld Library.

Андрей Кортунов:
Объединенным Нациям — 75. Поздняк метаться?

Это важный сдвиг, который, судя по всему, не получил должного внимания со стороны академического сообщества. На поздних этапах холодной войны СБ ООН был важной площадкой противодействия СССР и прогрессивных сил колониализму, механизмом поддержки демократических, освободительных движений. США блокировали многочисленные резолюции, осуждавшие режим апартеида в ЮАР и его оккупацию Намибии, политику Израиля по оккупации арабских земель, а также крайне сомнительные действия Соединенных Штатов в рамках конфликта в Никарагуа. В первые годы постбиполярной эпохи США не допускали принятие резолюций, посвященных политике Израиля на арабских территориях, а на определенных этапах — действиям США по урегулированию конфликтов в бывшей Югославии. Характерно, что в большинстве случаев Соединенные Штаты и в СБ ООН действовали в одностороннем порядке, защищали свою политику и политику имевших не лучшую репутацию союзников без поддержки даже со стороны Великобритании и Франции.

С 2007 г. место США в некотором смысле заняла Россия: она блокировала проекты резолюций, которые либо рассматривались ей в качестве вмешательства во внутренние дела государств, либо шли вразрез с интересами ее союзников и партнеров. Россия заступалась за имевшие не лучшую репутацию правительства Мьянмы [1] и Зимбабве [2], не позволила признать события 1995 г. в Сребренице геноцидом [3] и многократно воспользовалась правом вето при голосовании по резолюциям, посвященным ситуации в Сирии. Вне зависимости от оценок соответствующих событий, в новом контексте Россия явно действовала в СБ ООН в меньшинстве.

Позиция России в Генеральной Ассамблее с годами также изменилась. Еще в 1970-е гг. СССР мог представлять себя лидером развивающегося мира, поддерживая призывы к установлению нового международного экономического порядка [4]: Генеральная Ассамблея рассматривалась в качестве демократического, а значит, и более благоприятного, чем СБ ООН, механизма. Стоит признать, что в некоторых областях Москве и сегодня удается заручаться поддержкой Генеральной Ассамблеи — речь идет, например, о сферах кибербезопасности и управления Интернетом. Но в целом ситуация изменилась: резолюция ГА ООН 68/262 от 27 марта 2014 г. «Территориальная целостность Украины» [5] наглядно продемонстрировала, что развивающиеся страны, на которые в свое время делал ставку Советский Союз, вполне могут действовать в унисон с коллективным Западом или как минимум отказывать России в поддержке ее политического курса.

Иными словами, демократические (как Генеральная Ассамблея) и условно демократические (как Совет Безопасности) инструменты принятия международно-политических решений в рамках ООН со временем стали все меньше благоприятствовать внешней политике Российской Федерации.

Во-вторых, Организация Объединенных Наций за рамками ее межправительственного измерения в последние годы становилась все более похожей на западные международные институты. Созданный в 2005 г. Фонд демократии ООН напоминает Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека, роль которого в России давно считают завышенной. Ценностный компонент явно присутствует, например, и в работе Департамента Секретариата ООН по политическим вопросам и вопросам миростроительства.

Джек Томпсон:
Несовершенный, но функциональный СБ ООН лучше, чем вообще ничего

В данном контексте, однако, важнее оценивать финансовую сторону вопроса: в 2018 г. из 10 крупнейших государств-доноров ООН лишь 3 страны не были членами НАТО: Китай, все более тесно сотрудничающая с НАТО Швеция и Япония, являющаяся союзником США. Крупнейшим негосударственным донором ООН со значительным отрывом стал Европейский союз.

Еще очевиднее доминирование Запада становится при рассмотрении форм финансирования ООН. Источники доходов институтов системы ООН подразделяются на четыре категории: начисленные взносы, добровольные неосновные (целевые) взносы, добровольные основные (нецелевые) взносы и доходы от других видов деятельности. В 2018 г. 58% доходов ООН составили добровольные неосновные (целевые) взносы. Иначе говоря, это финансирование, добровольно выделенное на конкретные проекты и задачи, осуществляемые в рамках системы ООН, а не на функционирование ООН в целом. Такая форма финансирования делает проектную составляющую деятельности Организации зависимой от интересов соответствующих добровольных доноров; по подсчетам автора на основе статистики Координационного совета руководителей системы Организации Объединенных Наций, Соединенные Штаты, например, в 2018 г. стали источником 28% от всех государственных добровольных неосновных (целевых) взносов; на Соединенное Королевство пришлось 10%, а все вместе страны коллективного Запада обеспечивают явно больше половины целевого финансирования. В результате реализуемые ООН проекты на практике все чаще сливаются с программами Агентства США по международному развитию, органов Европейского союза и других западных институтов. Так, незападные государства все чаще проявляют нежелание опираться на институты ООН во многих областях политики и экономики. Сфера содействия международному развитию может служить наглядным тому примером: Россия и Китай уже давно предпочитают собственные каналы оказания помощи, не зависящие от организаций системы ООН.

Главный вопрос в этих условиях заключается в том, готова ли Российская Федерация принять верховенство Организации Объединенных Наций, демократическое большинство и институциональные механизмы которой нередко действуют в унисон со структурами, которые в Москве критикуют за односторонний и эксклюзивный характер. Если ответ будет отрицательным, Россия рискует лишиться концептуального обоснования своего внешнеполитического курса — под угрозой окажется российская интерпретация концепции полицентричности, предполагающая, что внешнее противодействие политике Москвы — это следствие унилатерализма США, а не объективных разногласий с многочисленными независимо действующими акторами.

Сегодня практически невозможно усилить роль ООН так, чтобы это усиление соответствовало целям и интересам России. Явно наметившееся движение Организации к укреплению наднационального компонента (в виде формирования все новых структурных подразделений в Секретариате и в системе ООН в целом) играет на руку уже упомянутым основным донорам Организации, контролирующим ее деятельность через целевое и нецелевое финансирование. Практическое укрепление межправительственной составляющей ООН не кажется более надежной опцией: оно лишь подчеркнуло бы не самую благоприятную позицию России в Совете Безопасности и — в меньшей степени — в Генеральной Ассамблее. То же касается и более жесткого, буквального соблюдения Устава ООН — оно лишь усложнит обращение к Уставу в реальных политических ситуациях и ограничит свободу действий основных акторов мировой политики, включая Россию.

Политические альтернативы

Андрей Кортунов:
Многосторонность надо не восстанавливать, а изобретать заново

Представляется, что существуют три сценария развития отношений России с ООН. Первый — сохранение статус-кво. В рамках этого сценария Россия и далее будет подтверждать свою приверженность укреплению роли ООН, однако будет не столь активно стремиться к достижению этой цели на практике. Очевидное преимущество данного сценария — сохранение концептуальной последовательности внешней политики: России не придется тратить финансовые и интеллектуальные ресурсы на выработку новой внешнеполитической стратегии, а после этого вновь объяснять всему миру основы собственного курса. В этом контексте можно выделить две сложности. Во-первых, риторика многостороннего сотрудничества будет эффективно работать лишь на внутреннюю аудиторию: США и их союзники будут по-прежнему приписывать России ревизионистскую политику, полагая, что одной лишь борьбой с унилатерализмом и верой в особую роль ООН объяснить внешнеполитический курс России нельзя. Во-вторых, разрыв между риторикой и политикой может порождать новые внешнеполитические «ловушки»: критикуя иностранных партнеров за применение политических инструментов, которые в той или иной степени представлены в арсенале самой России, Москва не может не столкнуться с обвинениями в использовании двойных стандартов. Не стоит питать иллюзий: повод для подобных обвинений всегда найдется.

Второй сценарий — адаптация концептуальных основ внешней политики России к существующим реалиям. Москва могла бы откровенно признать, что ООН и принципы многосторонности являются не единственным источником легитимности в международных отношениях. В рамках данной парадигмы России было бы проще объяснять свои внешнеполитические акции и устремления и приобрести репутацию предсказуемого игрока с ясными международно-политическими устремлениями. На первый взгляд, выбор данной стратегии может лишить Россию справедливых оснований для критики США и НАТО. Однако, на самом деле, осуждение унилатерализма как основа внешнеполитической доктрины перестало быть выигрышной опцией уже давно. Критика односторонних действий США была актуальна на уровне международного сообщества после вторжения Соединенных Штатов в Ирак в 2003 г., которое стало самым вопиющим примером американского унилатерализма; тогда это был важный объединяющий мотив в том числе и в рамках межправительственных органов ООН. Сегодня же международная повестка мультилатерализма «перехвачена» Европейским союзом и непосредственно Францией и Германией, инициировавшими 2 апреля 2019 г. «Альянс за многосторонность», который придает идее мультилатерализма не самое благоприятное для России содержание.

Третий сценарий — приведение практического компонента внешней политики России в соответствие с ее концептуальным наполнением. Москва могла бы на практике присоединиться к призывам «старых» членов Европейского союза к реформированию международных институтов (включая ООН) и укреплению международного порядка. В таком случае, однако, преобразование мировой политики на принципах мультилатерализма, скорее всего, будет происходить не по российским планам.

1. Совет Безопасности ООН (2007), S/2007/14.

2. Совет Безопасности ООН (2008), S/2008/447.

3. Совет Безопасности ООН (2015), S/2015/508.

4. Генеральная Ассамблея ООН (1974), Декларация об установлении нового международного экономического порядка.

5. Генеральная Ассамблея ООН (2014), A/RES/68/262.