Способен ли украинский кризис подтолкнуть ЕС к формированию собственной армии?

Дискурс о формировании собственной армии — не новое явление в политической жизни Европейского союза. Обострение украинского кризиса и ухудшение отношений с Россией способствовали консолидации ЕС, а различие взглядов Вашингтона и Брюсселя на помощь Киеву спровоцировали оживление дискуссий по вопросам управления военным потенциалом Европы, в том числе и по вопросам становления единой европейской армии. Однако насколько серьезны эти настроения в политических элитах Европейского союза и зачем Европе собственная армия, если существует Североатлантический альянс (НАТО)?

Во-первых, несмотря на успешность многих совместных инициатив, внутри НАТО все-таки существуют разногласия по важным стратегическим вопросам. Во-вторых, в условиях меняющегося миропорядка европейские страны и США остаются привержены различным подходам в отношениях с некоторыми государствами. Так, в противовес США европейцы не готовы вступить в открытую конфронтацию со стратегически усиливающимся Китаем. Кроме того, между Германией, Францией, США и Великобританией до сих пор нет полного единства по вопросам ведения диалога с Ираном по ядерной проблематике. В-третьих, несмотря на проявленную способность к военной и экономической кооперации в рамках украинского конфликта, можно также обнаружить разницу во взглядах на урегулирование противоречий между Россией, Украиной и поддерживающими ее странами. Издержки затягивания конфликта не так велики для США, как для Европы, в силу обострившихся энергетического и продовольственного кризисов, роста цен и инфляции, а также нарастания социальной напряженности, что объясняет постоянные призывы европейских лидеров к переговорам и некоторую отстраненность США в отношении возобновления диалога между сторонами.

В ЕС уже многое было сделано на пути формирования собственной оборонной идентичности. Так, в рамках Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) была разработана Общая политика безопасности и обороны (ОПБО). В рамках ОПБО в 2004 г. было учреждено Европейское оборонное агентство, одной из задач которого является развитие оборонного потенциала ЕС. В 2017 г. было утверждено Постоянное структурированное сотрудничество по вопросам безопасности и обороны (PESCO) для углубления оборонной кооперации между государствами — участниками ЕС. Подписание соглашения о сотрудничестве было названо «историческим» моментом для Европы, несмотря на то что Великобритания, Дания и Мальта не присоединились к данному решению. Тем не менее PESCO выступает скорее дополнением к структуре НАТО, чем самостоятельной европейской инициативой, поэтому его целью является не формирование европейской армии, а расширенное сотрудничество по вопросам безопасности в рамках ЕС.

Развитие оборонного потенциала ЕС сильно затруднено в силу расхождения позиций стран-членов в рамках ОВПБ, недостатка инвестиций в оборону со стороны национальных правительств ЕС, а также в силу значительной роли США и НАТО в обеспечении европейской безопасности. Однако в стремительно меняющемся миропорядке для ответа на возникающие угрозы Европейскому союзу, возможно, придется приложить более значительные усилия для координации в рамках оборонной политики, особенно на фоне осознания «значимости» европейских союзников для США и большей склонности Великобритании к атлантизму после Brexit.

Дискурс о формировании собственной армии не новое явление в политической жизни Европейского союза. Обострение украинского кризиса и ухудшение отношений с Россией способствовали консолидации ЕС: государства-члены продемонстрировали способность к оперативной кооперации в отношении введения новых ограничений против России и предоставления военной и финансовой помощи Украине. Тем не менее возможности Вашингтона и Брюсселя в отношении украинского кризиса несколько отличаются: Европейский союз обладает меньшими средствами для поддержки Украины. Так, уже спустя полгода после объявления Россией начала специальной военной операции (СВО) министр иностранных дел Германии, одной из крупнейших экономик ЕС, заявила об «абсолютном дефиците» вооружений, при этом обратив внимание на более ранее сообщение вице-канцлера о невозможности удовлетворения всех просьб украинского руководства. Открытые военные столкновения в граничащем с ЕС государстве, а также различие взглядов Вашингтона и Брюсселя на помощь Киеву спровоцировали оживление дискуссий по вопросам управления военным потенциалом Европы, в том числе и по вопросам становления единой европейской армии. Однако насколько серьезны эти настроения в политических элитах Европейского союза?

Зачем Европе собственная армия, если существует Североатлантический альянс (НАТО)?

Андрей Кортунов:
Консолидация Запада и асимметричная биполярность

Во-первых, несмотря на успешность многих совместных инициатив, внутри НАТО все-таки существуют разногласия по важным стратегическим вопросам. Так, оппозиция Франции и Великобритании предложенной США резолюции СБ ООН в рамках Суэцкого кризиса впервые обнажила противоречия между крупнейшими участниками НАТО, что впоследствии стало причиной не только ухудшения отношений Франции с США, но и выхода Франции из интеграционных военных структур Альянса в 1966 г.

Значительным кризисом для Североатлантической организации стала военная операция США и их союзников в Ираке в 2003 г. В марте того же года Франция и Германия наложили вето на резолюцию СБ ООН, предложенную Великобританией, направленную на легитимизацию военных действий в Ираке. Таким образом Франция и Германия выразили протест не только идее развязывания войны на Ближнем Востоке, но и формированию англо-саксонского лидерства как на мировой арене, так и в самом НАТО. Раскол внутри НАТО привел к тому, что французский президент Ж. Ширак (1995–2007) стал активнее выступать в пользу формирования европейской оборонной идентичности (фр. l’Europe de la défense), а впоследствии и полноценной оборонной системы, призванной определить новую систему безопасности в Европе [1]. Он предлагал интеграцию европейской оборонной системы в систему НАТО, однако, учитывая иракский опыт, при необходимости применения силы Европа должна была оставлять за собой право действовать. Президент ратовал за формирование институтов в рамках ЕС, обеспечивающих функционирование общей оборонной политики. Эти идеи развивал и Н. Саркози (2007–2012), добившийся от Вашингтона признания факта становления оборонной идентичности ЕС в рамках Общей политики безопасности и обороны (ОПБО), но в условиях тесного сотрудничества с НАТО. Французский лидер подчеркивал исключительную роль НАТО в обеспечении безопасности и обороны ЕС, в результате чего Франция восстановила свои позиции в НАТО в 2009 г. Тем не менее президент Франции замечал, что в ЕС настала пора мобилизации ресурсов на оборону, так как невозможно «продолжать жить [в системе], где четыре страны (Великобритания, Франция, Германия и Италия) платят за безопасность всех остальных», отмечая что только расходы Великобритании и Франции на оборону в 2007 г. составляли две трети от общего объема расходов на оборону других 25 государств — участников ЕС.

Тем не менее в начале XXI в. ЕС продемонстрировал неспособность концентрации достаточных финансовых ресурсов всеми его членами для реализации этого проекта. На формирование собственного европейского оборонного потенциала особенно повлиял финансовый кризис 2008 г.: даже такие крупные экономики Евросоюза, как Великобритания и Германия, снижали свои расходы на оборону, Италия же сократила свой оборонный бюджет на 2015 г. более чем на 1 млрд долл., что увеличивало зависимость Европы от США в обеспечении безопасности на континенте.

Однако новый виток противоречий в рамках НАТО обнаружился в начале 2020-х гг. Поспешный вывод американских войск из Афганистана в августе 2021 г., а также объявление о создании трехстороннего партнерства AUKUS (между США, Великобританией и Австралией) в сентябре того же года подчеркнули приверженность США к проведению независимой от НАТО политики как в области региональной, так и в области глобальной безопасности. Важно отметить, что по причине разрыва значительного франко-австралийского оборонного контракта Франция расценила заключение партнерства как «удар в спину», а Ж. Боррель счел это событие «тревожным звонком» для трансатлантического сотрудничества. Таким образом, разрыв между заверениями США о важности союзников и партнеров в рамках НАТО, с одной стороны, и отсутствием консультаций с ними по важным вопросам — с другой, лишь увеличивает противоречия в рамках альянса, стимулируя ЕС к развитию ОПБО для ответа глобальным вызовам безопасности Союза.

Во-вторых, в условиях меняющегося миропорядка европейские страны и США остаются привержены различным подходам в отношениях с некоторыми государствами. Так, в противовес США европейцы не готовы вступить в открытую конфронтацию со стратегически усиливающимся Китаем. Такую тенденцию можно проследить в годовом отчете НАТО за 2021 г., где Китай наряду с Россией классифицирован как авторитарное государство, оспаривающее доминирующее положение западных ценностей в формировании глобальной системы безопасности, однако, в отличие от России, не представлен в качестве прямой угрозы мировому порядку. Кроме того, в оборонной стратегии ЕС «Стратегический компас» Китай определен как «партнер по сотрудничеству, экономический конкурент и системный соперник» в то время, как Госдеп США определяет Китай как главную угрозу международной безопасности. Даже в своем выступлении в октябре 2022 г. Ж. Боррель отметил, что именно противостояние США (а не США и их союзников) и Китая станет определяющим в формировании нового миропорядка. Кроме того, между Германией, Францией, США и Великобританией до сих пор нет полного единства по вопросам ведения диалога с Ираном по ядреной проблематике.

Алексей Фененко:
Забытый опыт «Пан-Европы»

В-третьих, несмотря на проявленную способность к военной и экономической кооперации в рамках украинского конфликта, можно также обнаружить разницу во взглядах на урегулирование противоречий между Россией, Украиной и поддерживающими ее странами. Попытки дипломатического урегулирования конфликта предпринимались многими европейскими странами: Францией, Германией, Италией и даже Турцией — в то время как Вашингтон, несмотря на признание необходимости дипломатических усилий, заявляет, что Москва только делает вид, будто готова к диалогу, а предложение обсудить ситуацию не является «конструктивным и законным». Издержки затягивания конфликта не так велики для США, как для Европы, в силу обострившихся энергетического и продовольственного кризисов, роста цен и инфляции, а также нарастания социальной напряженности, что объясняет постоянные призывы европейских лидеров к переговорам и некоторую отстраненность США в отношении возобновления диалога между конфликтующими сторонами, прежде всего Россией и Украиной.

Таким образом, формирование собственной армии позволило бы Европейскому союзу не только обрести стратегическую самостоятельность, но и укрепить политическое влияние объединения на глобальном уровне, способствуя продвижению и защите собственных интересов.

Насколько успешен проект создания собственной армии ЕС?

В связи с необходимостью в обретении стратегической автономии Европейский союз предпринял попытки образовать собственную военную идентичность. Так, в рамках Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) была разработана Общая политика безопасности и обороны (ОПБО). Решения в рамках ОПБО принимаются единогласно Советом ЕС. В рамках ОПБО в 2004 г. было учреждено Европейское оборонное агентство, одной из задач которого выступает развитие оборонного потенциала ЕС. Вдобавок к этому Лиссабонским договором (2009) была создана Европейская служба внешних связей, одним из департаментов которого стал Военный штаб, управляемый Военным комитетом ЕС. Военный штаб принимает решение о проведении военных миссий, например, «Алфея» с 2004 г. или «София» (2015), которые проходят при военной поддержке НАТО или в согласовании с ним. В 2016 г. была принята Глобальная стратегия для ЕС, в которой подчеркивалась приверженность Союза укреплению своей стратегической автономии. В 2017 г. было утверждено Постоянное структурированное сотрудничество по вопросам безопасности и обороны (PESCO) для углубления оборонной кооперации между государствами — участниками ЕС. Подписание соглашения о сотрудничестве было названо «историческим» моментом для Европы, несмотря на то что Великобритания, Дания и Мальта не присоединились к данному решению. Тем не менее PESCO выступает скорее дополнением к структуре НАТО, чем самостоятельной европейской инициативой, поэтому его целью является не формирование европейской армии, а расширенное сотрудничество по вопросам безопасности в рамках ЕС.

Вывод американских войск из Афганистана летом 2021 г. вновь обратил внимание ЕС на идею укрепления собственного военного потенциала, результатом чего стало предложение Урсулы фон дер Ляйен о создании европейского оборонного союза, особенно для защиты стран — членов ЕС, не состоящих в НАТО (Ирландия, Австрия, Кипр). Также было предложено отменить НДС при покупке продукции оборонной промышленности в рамках ЕС для укрепления положения оборонного сектора и обеспечения «совместимости» оборудования, используемого европейскими армиями. Тем не менее эти идеи также не получили значительного развития.

Объявление Россией начала проведения СВО на территории Украины вновь обратило внимание европейцев на необходимость наличия собственного оборонного потенциала в рамках ЕС. Так, в марте 2022 г. была опубликована первая оборонная стратегия ЕС «Стратегический компас», в рамках которой планируются создание сил быстрого реагирования численностью до 5 000 человек, проведение военных учений на суше и море, а также увеличение расходов на оборону. Кроме того, Дания присоединилась к ОПБО, что также свидетельствует об объединении Европы против России — главной угрозы международной стабильности, как заявляется в стратегии.

В ЕС было сделано многое на пути формирования собственной оборонной идентичности, тем не менее Союз не обладает полной стратегической автономностью. В чем же причина медлительности европейских лидеров в реализации задуманного проекта?

Прежде всего в осознании ограниченности собственных ресурсов для обеспечения оборонного потенциала. В 2006 г. министры обороны стран — членов НАТО пришли к соглашению, что расходы каждого члена альянса на оборону будут составлять не менее 2% от ВВП каждого государства — участника. Тем не менее, по данным НАТО, к 2014 г. только три государства были способны потратить на оборону 2% ВВП, в 2021 г. количество государств выросло до восьми (из 30), что меньше даже половины всех стран — членов альянса. Кроме того, по данным 2019 г., общие государственные расходы в 27 государствах — участниках ЕС на оборону составили 1,2% ВВП по сравнению с 3,4% в США. Даже учитывая тот факт, что союзники по альянсу суммарно тратят на оборону менее половины того, что тратят Соединенные Штаты, большая часть финансирования НАТО обеспечивается именно США. Следует также отметить, что Североатлантический альянс полностью полагается на Соединенные Штаты в обеспечении некоторых важных военно-стратегических функций, касающихся, например, разведки, наблюдения и рекогносцировки, противоракетной обороны и элементов радиоэлектронной борьбы. К тому же за время проведения СВО ввиду оказания помощи Украине при непрямом участии в конфликте Германия уже исчерпала большую часть снарядов, запасов которых осталось только на два дня ведения военных действий, согласно сообщениям Business Insider. Так, анализ финансирования в рамках НАТО и ситуации, сложившейся в Германии, позволяет сделать вывод о недостаточности инвестиций в проект боеспособной армии со стороны национальных правительств ЕС.

Сергей Андреев:
Курды в обмен на НАТО: аспекты сделки Швеции и Финляндии с Турцией

Кроме того, некоторые страны — члены ЕС отдают предпочтение американской оборонной продукции при формировании национального военного потенциала. Стоит отметить, что в декабре 2021 г. в рамках обновления своего авиапарка Финляндия приняла решение о закупке многофункциональных истребителей F-35A Lightning II американской корпорации Lockheed Martin. Примечательно, что за право поставок боролись также французский истребитель Rafale, шведский Gripen и британский Eurofighter. Выбор в пользу американского истребителя объяснялся необходимостью представляемых американскими производителями оперативных возможностей, а также финансовой выгодой. Важно заметить, что похожие истребители стоят на вооружении у Норвегии и Дании, что в перспективе формирования собственной армии у ЕС будет означать дополнительные затраты на гармонизацию и повышение эффективности ВПК государств-участников, а также на развитие технологий и внедрения инноваций для качественной модернизации европейских вооружений.

Важно отметить, что не все страны-члены разделяют мнение о формировании собственного военного потенциала в ЕС. Так, еще в 2014 г. министр иностранных дел Польши заявлял, что это «довольно рисковая идея», в то время как официальные лица Великобритании уверяли, что «нет никаких перспектив» поддержки этой идеи со стороны Великобритании. Кроме того, довольно показательной представляется инициатива укрепления системы противовоздушной обороны «Европейский воздушный щит», к которой присоединились 14 стран ЕС и Великобритания. Несмотря на то, что данная инициатива была рассмотрена в рамках НАТО, неприсоединение к ней таких важных акторов, как Франция, Италия и Испания, обнаруживает разногласия между государствами — участниками ЕС в рамках проведения общей политики. Кроме того, решение вопроса об укреплении военного потенциала ЕС затруднено в силу установленного способа принятия решений в рамках ОПБО. Как было упомянуто выше, формирование ОПБО происходит путем консенсуса, что значительно замедляет процесс разработки общей внешней и оборонной политики в силу использования права вето некоторыми участниками. Кроме того, данный способ сокращает возможности оперативного реагирования ЕС на возникающие вызовы как в рамках Союза, так и за его пределами. В силу этого, несмотря на успехи в некоторых областях ОПБО, интеграция в рамках оборонной политики остается недостаточной в сравнении с другими областями, где решения принимаются квалифицированных большинством.

Таким образом, развитие оборонного потенциала ЕС сильно затруднено в силу расхождения позиций стран-членов в рамках ОВПБ, недостатка инвестиций в оборону со стороны национальных правительств ЕС, а также в силу значительной роли США и НАТО в обеспечении европейской безопасности. Однако в стремительно меняющемся миропорядке для ответа на возникающие угрозы Европейскому союзу, возможно, придется приложить более значительные усилия для координации в рамках оборонной политики, особенно на фоне осознания «значимости» европейских союзников для США и большей склонности Великобритании к атлантизму после Brexit. «Вы — Соединенные Штаты — заботитесь о нашей безопасности. Вы — Китай и Россия — заложили основу нашего процветания. Это мир, которого больше нет», — заявил Ж. Боррель 10 октября 2022 г. Сложившаяся кризисная ситуация может сподвигнуть Евросоюз сконцентрировать свои ресурсы на укреплении оборонной идентичности ЕС в рамках НАТО, не только закладывая основы своей стратегической автономии в последующем, но и подтверждая серьезность своих намерений в области обеспечения европейской безопасности.

1. Jacques Chirac. La France Dans Un Monde Multipolaire // Politique Étrangère. 1999. № 4. Pp. 804–805.