«Умные города» АСЕАН: цифровые утопии, серые трущобы и вопросы эффективного регулирования

Будущее Юго-Восточной Азии неразрывно связано с судьбой ее городов. Ожидается, что к 2040 г. городское население ЮВА вырастет более чем на 150 млн чел. С учетом высоких темпов урбанизации города АСЕАН все чаще сталкиваются с перегруженной инфраструктурой, загрязнением окружающей среды, отсутствием доступного жилья и социально-экономическим неравенством. С 2018 г. АСЕАН реализует проект «Сеть умных городов», преследуя цели достижения высокого уровня жизни, инновационного и устойчивого развития. Для каждого из 26 городов-участников определены индивидуальные траектории развития, при этом сеть остается открытой для новых членов. «Технологическим локомотивом» проекта выступает Сингапур, занимающий первое место в мировых рейтингах «умных городов» последних лет. Ожидается, что прогнозируемый доход рынка «умных городов» АСЕАН в 2023 г. достигнет 4,85 млрд долл., а ежегодный совокупный среднегодовой темп роста составит 12,83%, что приведет к увеличению общего объема рынка в 8,87 млрд долл. к 2028 г.

Несмотря на высокие оценки перспектив дальнейшей реализации «Сети умных городов», следует обратить внимание и на риски, сопряженные с реализацией проектов в сфере «цифровой» трансформации городов. Разработка «умных городов» предполагает коллективное участие правительства, муниципальных властей, предпринимателей и предприятий, гражданского населения, требует значительных технологических ресурсов и инвестиционных вложений. Однако не меньшее значение играет вопрос тщательного долгосрочного планирования и адекватного правового регулирования. Сопутствующие проекты рискуют быть воплощенными в отрыве от местных проблем и потребностей населения, а также без достаточной юридической основы, которая всеобъемлюще регулировала бы процессы «технологизации». Таким образом, даже удачно реализованный проект может оказаться не только бесполезным для сложной индивидуальной реальности жизни конкретного города, но даже вредящим ей. А нововведения могут породить непредвиденные негативные последствия, которые остаются вне существующей нормативно-правовой базы.

Вопрос адекватного и эффективного регулирования процесса имплементации концепции «умных городов» требует от членов «десятки» глубокого и долгосрочного планирования и институциональных прогрессивных изменений на национальном уровне. В ином случае слепое стремление к сияющим цифровым утопиям, изложенным на страницах документов и в торжественных заявлениях политиков и дипломатов, рискует столкнуться с реальностью хитросплетения социальных, историко-культурных, религиозных, экономических и инфраструктурных характеристик отдельного города, в котором даже незначительные изменения в одной сфере могут повлечь за собой непредвиденную дестабилизацию всей системы на корню.

Дальнейшая адаптация концепции предполагает прогрессивное развитие национального законодательства, прежде всего в таких сферах регулирования, как сбор и обработка персональных данных, а также широкое использование систем видеонаблюдения (CCTV) в связи с «превентивной полицейской деятельностью» (preventive policing). Важнейшим юридическим вопросом на национальном и международном (региональном) уровне остается выработка единого определения «умного города» и его основных стандартов. При этом ориентация Ассоциации на инклюзивное и «мягкое» регулирование может стать препятствием для гармонизации национального законодательства в рассматриваемой сфере.

Урбанизация в Юго-Восточной Азии

Будущее Юго-Восточной Азии неразрывно связано с судьбой ее городов. По данным отчетов ОЭСР, с 2000 по 2017 гг. население азиатских городов выросло с 936 млн до 1,6 млрд чел. 60 городов региона входили в число 300 крупнейших мегаполисов мира в 2013–2014 гг. Ожидается, что к 2040 г. городское население ЮВА вырастет более чем на 150 млн чел. [1] По сравнению со среднегодовым приростом населения Азиатско-Тихоокеанского региона в 2,7% в 1990-е гг., городское население ЮВА в тот же период увеличивалось на 3,6% в год. С учетом таких темпов урбанизации города АСЕАН все чаще сталкиваются с перегруженной инфраструктурой, загрязнением окружающей среды, отсутствием доступного жилья и социально-экономическим неравенством [2].

АСЕАН на пути к «цифровым утопиям»

Иван Щедров:
Умные города в Индии

В 2018 г. лидеры Ассоциации инициировали создание Сети умных городов АСЕАН. Сеть представляет собой платформу для взаимодействия и обмена опытом 26 городов государств-участников в целях достижения высокого уровня жизни, инновационного и устойчивого развития. Юридическая основа сети отвечает традиционной для Ассоциации ориентации на диспозитивность и инклюзивность во внутриорганизационных соглашениях, являясь продуктом дипломатической практики «метода» или «Пути АСЕАН». Так, в организационном документе подчеркивается ее рекомендательная роль: «Рамочная программа умных городов АСЕАН служит необязательным руководством для содействия развитию умных городов». При этом сеть остается открытой для новых городов-участников, что представляется важным в условиях наиболее амбициозных планов Индонезии по развитию стратегического проекта «Движение 100 умных городов», призванного решить проблемы урбанизации «изумруда экватора» и в перспективе достичь к 2045 г. проживания 83% населения страны в городских зонах.

«Технологическим локомотивом» проекта выступает Сингапур, устойчиво занимающий первое место в мировых рейтингах «умных городов» последних лет, опережая Цюрих, Осло, Женеву, Копенгаген и прочие крупные европейские города. Ожидается, что прогнозируемый доход рынка «умных городов» АСЕАН в 2023 г. достигнет 4,85 млрд долл., а ежегодный совокупный среднегодовой темп роста составит 12,83%, что приведет к увеличению общего объема рынка в 8,87 млрд долл. к 2028 г.

22–25 мая 2018 г. в Сингапуре состоялся первый семинар сети по вопросам управления, итогом которого стала разработка планов и приоритетных проектов для каждого из 26 городов. Каждый план состоит из четырех компонентов:

1. Общее видение развития «умного города» к 2025 г.;
2. Приоритетные области, на которых надлежит сосредоточиться при развитии «умного города»;
3. Конкретные, измеримые, ориентированные на действия, реалистичные и ограниченные по времени цели, которые город поставил перед собой в рамках выбранных им приоритетных областей;
4. Обзор двух приоритетных проектов, определенных соответствующим городом.

Среди представленных «компонентов» особый интерес представляет третье положение, посвященное стратегическим целям. Будучи примером весьма удачного формулирования текстуальной формы с точки зрения правил юридической техники, положение привносит необходимый элемент конкретизации и упорядоченности в инструментарий «мягкого права» Ассоциации.

22 ноября 2021 г. был дан старт новой партнерской программе «умные зеленые города АСЕАН». С учетом финансовой поддержки Евросоюза в размере 5,1 млн евро на период 2021–2025 гг. программа призвана помочь «десятке» противостоять давлению высоких темпов урбанизации, сосредоточившись на «зеленых» и «умных» решениях за счет цифровизации и использования технологий. Программа является частью «зеленого» партнерства ЕС — АСЕАН, в рамках которого также рассматриваются вопросы управления лесным хозяйством, сохранения биоразнообразия и управления охраняемыми территориями, устойчивого использования торфяных земель, поддержки фермерских организаций, механизмов реагирования на чрезвычайные ситуации и другие проблемы.

12 июля 2023 г. состоялось шестое ежегодное заседание Сети умных городов АСЕАН. В своем заявлении министр внутренних дел Индонезии Мухаммад Тито Карнавиан подтвердил приверженность Индонезии в дальнейшем внедрении концепции «умных городов», что особенно актуально в свете проекта новой столицы Нусантара, призванного стать «зеленым» и «умным» городом с нулевыми выбросами и удобной инфраструктурой.

Генеральный секретарь АСЕАН Као Ким Хурн в своем выступлении определил три ключевых направления в целях дальнейшего развития «умных» и устойчивых городов: обмен знаниями и опытом внутри городов и между ними, а также с национальными правительствами; укрепление сотрудничества в области планирования и управления городами на основе фактических данных для создания более благоприятной для жизни городской среды в странах АСЕАН, а также развитие партнерства между государственным и частным секторами для использования возможностей «умных» городов.

Председательствующий на заседании Сафризал За, генеральный директор региональной администрации Министерства внутренних дел Индонезии, отметил, что сотрудничество в рамках сети может способствовать решению насущных проблем, стоящих перед городами Ассоциации, и поиску инновационных решений для обеспечения их устойчивого развития. К диалогу и обмену мнениями были также приглашены партнеры из Австралии, Южной Кореи и Японии.

«Умные» города без «умного» планирования

Юрий Линдре:
На пути становления эффективного цифрового государства в России

Несмотря на изложенные высокие оценки перспектив дальнейшей реализации Сети умных городов, следует обратить внимание и на риски, сопряженные с реализацией проектов в сфере «цифровой трансформации» городов. Разработка «умных городов» предполагает коллективное участие правительства, муниципальных властей, предпринимателей и предприятий, гражданского населения, требует значительных технологических ресурсов и инвестиционных вложений. Однако не меньшее значение играет вопрос тщательного долгосрочного планирования и адекватного правового регулирования. Сопутствующие проекты рискуют быть воплощенными в отрыве от местных проблем и потребностей населения, а также без достаточной юридической основы, которая всеобъемлюще регулировала бы процессы «технологизации». Таким образом, даже удачно реализованный проект может оказаться не только бесполезным для сложной индивидуальной реальности жизни конкретного города, но даже вредящим ей. А нововведения могут породить непредвиденные негативные последствия, которые остаются вне существующей нормативно-правовой базы. Рассмотрим данные проблемы применимо к двум городам из сети на примере конкретных кейсов.

Кейс Баттамбанга: цена новой инфраструктуры

В Баттамбанге — «рисовой чаше Камбоджи» — большинство жителей городских трущоб могут проживать на своих земельных участках, но не могут эффективно распоряжаться ими, так как им не принадлежит право собственности на землю. В гражданском праве Камбоджи различают два наиболее распространенных типа правового титула на недвижимую собственность: «мягкий титул» и «жесткий титул». Первый является наиболее распространенным. «Мягкий титул» регистрируется только на муниципальном, но не на государственном уровне. Около 80% глав домохозяйств трущоб Баттамбанга не имеют права собственности на землю. При этом городские власти имеют право переселять людей, если территория необходима для будущего развития города. Отмечается, что районы, где находится большинство трущоб, необходимо будет обустроить под общественные парки или дороги общего пользования, чтобы в будущем сделать провинцию более привлекательной [3].

Укрепляясь в качестве крупного национального экономического центра, Баттамбанг занимает четвертое место по количеству населения в Камбодже на 2023 г. Дальнейшие высокие темпы городской миграции в поисках трудоустройства, в свою очередь, могут привести к перегрузке ресурсов и инфраструктуры города. Данная ситуация исчерпывающе демонстрирует, как постановка на первый взгляд благородной и полезной цели развития инфраструктуры фактически «оставляет за бортом» одних из наиболее уязвимых слоев населения, которые нуждаются прежде всего в более социально-ориентированных, инклюзивных городских программах, которые могли бы решить насущные проблемы «здесь и сейчас». Среди таких насущных проблем, требующих первостепенного внимания, следует выделить: обеспечение городских трущоб чистой водой, борьба с антисанитарией, организация местного сектора финансовых услуг, который функционировал бы в интересах уязвимого населения, построение транспортных связей между городскими кварталами. Устранением некоторых из указанных проблем занимается международная неправительственная коммерческая организация Habitat for Humanity International, однако их решение требует в первую очередь фундаментального пересмотра муниципальной политики.

Кейс Пхукета: цифровой карантин на яхте

В период пандемии COVID-19 в 2021 г. власти тайского о. Пхукет, одного из важнейших туристических центров страны, предложили экзотическую альтернативу традиционному карантину для прибывающих туристов. Вместо 15-дневного карантина в отельном номере Агентство по развитию цифровой экономики при правительстве Таиланда совместно с телекоммуникационной группой Advanced Info Service (AIS) и Тайской ассоциацией яхтенного бизнеса предложили туристам провести карантин на яхте или круизном судне на о. Пхукет при наличии у них отрицательного теста на COVID-19.

Особенностью такой модели карантина стали «умные часы» (или трекер здоровья) — туристы, участвующие в этой программе, должны были постоянно носить их в течение всего периода карантина на борту яхты. Датчики смарт-часов позволяли отслеживать частоту сердечных сокращений, артериальное давление, температуру тела и геолокацию пользователя. Одновременно с этим данные с устройств в режиме реального времени сопоставлялись с профилем пользователя, включая возраст, пол и страну происхождения, что позволяло персоналу следить за состоянием здоровья посетителей и оценивать риски для здоровья в реальном времени. Данные личных профилей и историй болезни при этом предоставлялись оператору пирса.

Людмила Гонтарь:
Защита персональных данных в условиях развития цифровых платформ: международные концепции и решения

В то время как подобный проект в целом был оправдан условиями пандемии, вопрос заключается в пропорциональности принятых мер и их последствий для частной жизни туристов. Насколько необходим круглосуточный мониторинг практически всех значимых биофизических показателей частных лиц для соблюдения правил карантина? Является ли необходимой процедура предоставления администрации пирса полного медицинского отчета по личному профилю лица, как если бы это происходило в медицинском учреждении? Будет ли оправдан столь масштабный сбор данных частных лиц после завершения кризиса пандемии, и как это может повлиять на дальнейшую жизнь туристов? [4]

Поставленные вопросы возникают ввиду двух фундаментальных проблем, осмысление и преодоление которых должно встать на повестку дня не только в Таиланде, но и в иных странах Ассоциации. Первое обстоятельство состоит в практически полном отсутствии примеров событий уровня пандемии COVID-19, ставшей прецедентом новейшей истории, ввиду чего не только странам ЮВА, но и всему миру приходится учиться преодолевать и адаптироваться к плеяде проблем в реальном времени без реального опыта. Второе обстоятельство заключается в недостаточном уровне развития национального законодательства, которое бы эффективно и пропорционально регулировало бы вопросы сбора и хранения цифровых персональных данных. Так, например, закон Таиланда «О защите персональных данных» 2019 г. не предусматривает проведение оценок воздействия на защиту данных (DPIA), не указывает конкретно, обязан ли регулятор предоставлять субъектам информацию о том, как воспользоваться правом на возражение против автоматизированной обработки данных, и прямо не закрепляет право на недискриминационное отношение [5]. Указанные проблемы могут быть частично устранены путем прогрессивного развития и уточнения существующих положений законодательства. В частности, может быть эффективен анализ международного опыта, например, ФЗ РФ № 152 от 27.07.2006 «О персональных данных» или Общего регламента защиты персональных данных ЕС (Регламента ЕС 2016/679).

Уроки и амбиции

Следуя меткому замечанию относительно проблем реализации «умных городов» в Камбодже, «...если единственным инструментом является молоток, то все начинает казаться гвоздем...». Вопрос адекватного и эффективного регулирования процесса имплементации концепции «умных городов» требует от членов «десятки», как показывают приведенные кейсы, глубокого и долгосрочного планирования и институциональных прогрессивных изменений на национальном уровне. В ином случае слепое стремление к сияющим цифровым утопиям «умных городов», изложенным на страницах документов и в торжественных заявлениях политиков и дипломатов, рискует столкнуться с реальностью хитросплетения социальных, историко-культурных, религиозных, экономических и инфраструктурных характеристик отдельного города, в котором, подобно телу живого организма, даже незначительные изменения в одной сфере могут повлечь за собой непредвиденную дестабилизацию всей системы на корню.

Дальнейшая адаптация концепции предполагает прогрессивное развитие национального законодательства, прежде всего в таких сферах регулирования, как сбор и обработка персональных данных, а также широкое использование систем видеонаблюдения (CCTV) в связи с «превентивной полицейской деятельностью» (preventive policing). Важнейшим юридическим вопросом на национальном и международном (региональном) уровне остается выработка единого определения «умного города» и его основных стандартов. При этом ориентация Ассоциации на инклюзивное и «мягкое» регулирование может стать препятствием для гармонизации национального законодательства в рассматриваемой сфере. Совокупность эффективного регулирования и оптимизации национальных муниципальных политик может помочь «умным городам» АСЕАН избежать печальной судьбы южнокорейского Сонгдо, который вопреки амбициозной концепции «техно-урбанистического Эдема», подкрепленной многомиллиардными инвестициями, стал «городом-призраком», или, как описывают его жители, «заброшенной тюрьмой».

1. Smart Cities as Engines for Growth. 2020 Policy Note on Asia // OECD Development Centre. 2020. P. 12.

2. Сигаури-Горский Е.Р. Институционально-правовые основы имплементации концепции «Умных городов» в странах АСЕАН // Право на пути к устойчивому развитию. Материалы международной научной конференции студентов и молодых ученых. Москва. 2022. С. 39.

3. Samnang, R., Chanthol, H. Slum Areas in Battambang and Climate Resilience // Asian Journal for Public Opinion Research, Vol. 5. Issue 2, 2018. P. 108.

4. Phusmruat, V. The Promise and Challenges of Privacy in Smart Cities: The Case of Phuket. In Smart Cities in Asia. Regulations, Problems, and Development / T. Phanh, D. Damain (eds.). 2022. P. 73–74.

5. В разделе 37(1), однако, устанавливается, что регуляторы данных обязаны обеспечивать соответствующие меры безопасности и пересматривать их, когда это необходимо или когда изменилась технология, чтобы эффективно поддерживать соответствующие стандарты безопасности и защиты.