COVID-19 и международное право

Президент США Дональд Трамп в последнее время постоянно поднимает тему привлечения Китая к ответственности за распространение коронавируса по всему миру. Андрей Кортунов, генеральный директор Российского совета по международным делам, обсудил с «Новыми Известиями» перспективы подобной инициативы.

Президент США Дональд Трамп в последнее время постоянно поднимает тему привлечения Китая к ответственности за распространение коронавируса по всему миру. Насколько реальны перспективы преследования Пекина с точки зрения международного права?

Соединенные Штаты всегда избирательно подходили к международному праву — использовали те его инструменты, которые соответствовали текущим интересам США, и игнорировали все то, что этим интересам не соответствовало. Например, администрация Трампа вышла из иранской ядерной сделки (СВПД), но по-прежнему настаивает на том, чтобы Тегеран продолжал безусловно выполнять все ее положения. Вашингтон не ратифицировал Международную конвенцию по морскому праву, но охотно ссылается на ее положения, когда это выгодно США. Такая двусмысленность, естественно, снижает возможности эффективного использования Соединенными Штатами стандартных международно-правовых процедур. Особенно, когда процедуры должны использоваться против Китая — постоянного члена Совета Безопасности ООН, имеющего много друзей и партнеров по всему миру. В любом случае Китай никогда не признает свою ответственность за COVID-19, как это было уже наглядно продемонстрировано в ходе обсуждения данного вопроса в Совете Безопасности.

Линия обороны Пекина понятна: китайцы будут и дальше утверждать, что сделали максимум возможного для того, чтобы не допустить распространения пандемии, что международные организации и, в частности, ВОЗ были своевременно информированы о проблеме, и что Китай всегда был открыт для международного сотрудничества. В Китае сегодня часто вспоминают об эпидемии СПИД, которая начала свое победное шествие по миру именно с территории Соединенных Штатов. Ведь никто же не пытался привлечь США к ответственности за эпидемию СПИДа! В целом, обвинения Вашингтона в адрес Пекина стоит рассматривать, скорее, как политическое, нежели юридическое, оружие. Китай активно зарабатывает политическую репутацию на своих успехах в противостоянии коронавирусу, и это очень не нравится администрации Трампа — особенно на фоне своих, не слишком впечатляющих результатов в этой сфере. Конечно, в войне «коронавирусных нарративов» Америке очень важно перехватить инициативу, свалив всю вину за пандемию на Китай. Это важно и лично Дональду Трампу, чтобы парировать утверждения Джо Байдена о его, Трампа, непоследовательности, импульсивности и непрофессионализме в борьбе с COVID-19.

Андрей Кортунов:
Битва «коронавирусных нарративов»: три оборонительных рубежа Запада против Китая

Если перспективы международного судебного преследования Пекина туманны, то может ли Вашингтон пойти на односторонние шаги, например, частично или полностью списать американский госдолг перед Китаем, составляющий 1,1 трлн долл.?

У Соединенных Штатов есть множество способов «наказать» Китай, основываясь на своих внутренних правовых процедурах. Собственно, иски штатов Миссисипи и Миссури к Китаю адресованы американской судебной системе, а не международному правосудию. Претензии к Всемирной организации здравоохранения также будут рассматриваться не где-то в ООН, а в федеральном суде Нью-Йорка. Но доказать виновность Китая или ВОЗ даже в американских судах будет очень трудно; подобных прецедентов в американской практике я не помню. Поэтому более вероятным станет принятие решений о «наказании» Китая верховной исполнительной или законодательной властью Соединенных Штатов.

В любом случае, опыт односторонних санкций у США имеется, причем самый разнообразный. Например, американцы неоднократно замораживали находящиеся в США финансовые активы «провинившихся» государств — Ливии, Ирана, Сирии и пр. Были случаи фактической конфискации дипломатической собственности, в том числе и российской. К сожалению, участие США в соответствующих международных договоренностях, в том числе в Венской конвенции о дипломатических сношениях, не стало препятствием для действий Белого дома. Вполне вероятны и «точечные» санкции в отношении отдельных китайских чиновников или организаций, на которых взвалят ответственность за сокрытие информации или за нарушение прав человека в ходе борьбы с коронавирусом. Что же касается списания госдолга, то в такой вариант верится с трудом. Ведь это неизбежно поставит под вопрос надежность вложений в американские ценные бумаги — именно в тот момент, когда США заняты выпуском новых облигаций на 4 трлн долл. для финансирования поствирусного восстановления американской экономики. Едва ли в Белом доме готовы пойти на такие риски.

Сейчас уже 120 государств договорились о проведении общего расследования причин пандемии. Если оно подтвердит, что Китай не вовремя поставил ВОЗ в известность, поздно закрыл границы, может ли это вовлечь за собой иски иных государств? Станет ли это прецедентом?

Действительно, на недавно состоявшейся сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения более 120 государств, включая Россию, поддержали предложения Австралии провести независимое расследование причин и обстоятельств распространения коронавируса в мире. Однако в этом предложении нет никаких прямых обвинений в адрес Пекина, говорится лишь о необходимости сделать все, чтобы не допустить повторения такого бедствия в будущем. Не случайно, что Вашингтон не поддержал эту инициативу, посчитав ее недостаточно жесткой. Конечно, можно допустить, что в итоге независимого расследования какие-то претензии к руководству Китая будут выдвинуты, но я не думаю, что дело дойдет до судебных процессов с требованиями компенсаций, допустим, Ирану или Италии. Скорее, Китай будет вынужден увеличить объём гуманитарной и технической помощи странам, которые оказались в наиболее тяжёлом положении. Собственно, Китай уже начинает это делать — уже выделено 2 млрд долл., и эти цифры будут расти. Но Пекин, разумеется, никогда не пойдет ни на какие «коронавирусные репарации». Ведь если будет создан такой прецедент, он вызовет последствия, выходящие далеко за рамки пандемии СOVID-19. Например, экологические проблемы, которые генерируются Китаем, безусловно, затрагивают интересы многих соседних государств. В том числе и России — достаточно сослаться на загрязнение бассейна пограничного Амура. Но такие проблемы решаются в форматах двусторонних переговоров, а не на международных трибуналах или на судебных процессах.

Иван Тимофеев:
Конгресс США против КНР: какими могут быть санкции за COVID-19?

Можно ли вероятные выплаты Китая сравнивать с военными контрибуциями или с тем, что Германия до сих пор выплачивает деньги жертвам нацизма?

При большом напряжении воображения, наверное, можно провести и такое сравнение. Но ситуация с Китаем принципиально иная. Во-первых, не будем забывать, что военные контрибуции выплачиваются странами, потерпевшими военное поражения, к числу которых Китай не относится. В каком-то смысле можно даже утверждать, что Китай вышел из пандемии сильнее, чем он был до нее. Во-вторых, пандемия — не война, где есть конкретный агрессор, эту войну сознательно планировавший и развязавший. Едва ли кто-то в состоянии убедительно доказать, что имела место умышленная стратегия Пекина содействовать распространению пандемии и тем самым нанести максимальный экономический или иной ущерб своим геополитическим противникам.

COVID-19, скорее, можно сравнить с Чернобыльской катастрофой, косвенно затронувшей ряд соседних по отношению к СССР стран. Теоретически на Москву в тот момент могли возложить ответственность за даже минимальное радиоактивное загрязнением соседних государств. Но ведь и СССР испытывал экологические проблемы, «импортируемые» им из соседних европейских стран, в частности, так называемые «кислотные дожди». Все понимают, что такие взаимные обвинения ни к чему хорошему не приведут; поиски «злодея», скорее всего, лишь усугубят проблему. А вот выплата индивидуальных компенсаций жертвам катастроф — это широко распространенная практика. Например, в январе 2020 г. Иран принял решение о таких выплатах родственникам погибших в результате случайного поражения иранской ракетой украинского транспортного самолета. Причем суммы компенсаций согласовывались со странами, граждане которых оказались жертвами авиакатастрофы.

Известны ли попытки привлечь к ответственности государство за причинённый ущерб в результате эпидемии или экологической катастрофы?

Традиционно страны — источники эпидемий «наказывались» режимом международной изоляции, временным разрывом торгово-экономических и иных отношений. Разумеется, в истории бывали и случаи, когда эпидемии использовались для того, чтобы свести счеты с оппонентами. Например, в средневековой Европе ответственность за катастрофические эпидемии чумы нередко возлагалась на еврейские общины, что вело к многочисленным еврейским погромам. В наши дни погромы уже не практикуются, но страны — источники эпидемий так или иначе вынуждены нести сопутствующие издержки. Например, четверть века назад в Великобритания началась эпидемия «коровьего бешенства» крупного рогатого скота, грозившаяся распространиться на всю Европу. В результате Евросоюз был вынужден ввести десятилетний запрет на ввоз британской говядины, что вызывало серьезное обострение отношений между Лондоном и Брюсселем. Москва тоже ввела подобный запрет — на долгих шестнадцать лет, и потом долго вела переговоры с Лондоном о снятии торговых ограничений.

В сфере экологии, где наступление катастрофы, как правило, можно предсказать заранее, предпринимаются попытки привлечь к ответственности за возможный экологический ущерб в превентивном порядке. Сегодня Египет пытается предотвратить завершение многолетнего проекта Эфиопии по созданию огромной плотины и водохранилища в верхнем течении Нила, поскольку этот проект неизбежно приведет к резкому обострению дефицита воды в самом Египте и снизит производительность Асуанской ГЭС. У России есть аналогичная проблема с Монголией, касающаяся проекта строительства гидроэлектростанции на одном из притоков Селенги; реализация этого проекта угрожает полноводности Байкала. В любом случае, такого рода проблемы решаются в ходе межгосударственных переговоров; насколько мне известно, в этой сфере пока не существует универсальных международных арбитражных механизмов, решения которых имели бы обязательный характер для участников конфликтов.

Сергей Андреев:
Американский судебный фронт против Китая и его перспективы

Насколько эпидемия коронавируса способна повлиять на эволюцию международного права?

Как представляется, эпидемия высветила одну из фундаментальных проблем современных международных отношений, включая и ее международно-правовое измерение. С одной стороны, она еще раз подтвердила приоритет национальных государств, с их традиционными атрибутами в виде суверенитета, территориальной целостности и сопротивлением любому вмешательству извне в их внутренние дела. После пандемии мир, по всей видимости, станет более «вестфальским», чем он был до пандемии. Кстати, национальные системы здравоохранения всегда были одним из символов национального суверенитета в силу очень высокой социальной и внутриполитической значимости этой сферы. Не случайно, даже в высоко интегрированном Европейском союзе здравоохранение, наряду с образованием, остается в сфере компетенции национальных правительств, а не отдано Европейской комиссии.

С другой стороны, как показали последние месяцы, успешная борьба с глобальной пандемией типа COVID-19 практически невозможна без выхода международной системы на новый уровень управляемости. А такой уровень, в свою очередь, недостижим без основательной ревизии нашего привычного понимания национального суверенитета. Кто будет контролировать точность и полноту национальной статистики о распространении заболевания? Позволительно ли суверенному государству по своему усмотрению допускать или не допускать экспертов ВОЗ на свою территорию? Где кончается право суверена в одностороннем порядке определять режим своих границ? Какие международные нормы должны регулировать доступ стран к антивирусной вакцине, когда и если такая вакцина будет создана? Этот список вопросов может быть продолжен. И чем раньше мы начнем ими заниматься, тем будет лучше для всех нас.

Сокращенная версия интервью была опубликована в Новых Известиях.