Реформа избирательного права в Германии 2023

Автор: Рожкова Екатерина Васильевна, 3 курс, МП-МИЭП, Клуб германских исследований НСО МГИМО

Бундестаг – сердце немецкой демократии, поскольку является представительным органом, избираемым немецким народом. На сегодняшний день в бундестаге представлены следующие семь партий: правоконсервативный блок Христианско-демократический (ХДС) /Христианско-социальный союз (ХСС) (две партии – одна фракция), Социал-демократическая партия Германии (СДПГ), Свободная демократическая партия Германии (СвДП), Союз 90/Зеленые, Левая партия и Альтернатива для Германии (АдГ )¹.

В середине января 2023 года «светофорная» коалиция² внесла законопроект о реформе избирательного права. Реформа была призвана решить проблему численности депутатов бундестага, установив предельно допустимое количество мандатов.

В чем проблема?

Проблема большого парламента хорошо известна всем партиям. Как известно, чем больше депутатских кресел занято в бундестаге, тем больше налоговое бремя, которое ложится на налогоплательщиков.

Так, в 2014 г. при численности в 631 депутата бундестаг стоил государству 716 млн евро; в 2018 г. при численности в 709 депутатов – 895 млн евро; а в 2022 г. по официальным данным эта сумма составила 1,1 млрд евро при численности бундестага в 736 депутатов. При этом около 740 млн евро из суммы 2022 г. пошли на денежное содержание депутатов и их помощников, а также сотрудников администрации органа.

Помимо налоговой нагрузки, считается, что эффективность многочисленного бундестага значительно ниже. В течение многих лет велись споры о том, как правильно сократить его численность. Решением стала избирательная реформа, однако понять ее без погружения в особенности избирательной системы невозможно.

Источник: https://de.statista.com/infografik/29116/anzahl-der-sitze-im-deutschen-bundestag/

Механизм работы избирательной системы в Германии

Немецкая избирательная система относится к смешанным. По-немецки избирательная система ФРГ называется «мажоритарно-пропорциональной» (personalisierte Verhältniswahl). Из названия следует, что система соединяет в себе элементы мажоритарной системы, где половина состава парламента определяется по итогам выборов в одномандатных округах по системе простого большинства, и принципы пропорциональной системы, где состав второй половины палаты зависит от итогов голосования по партийным спискам. Исторически такой институциональный выбор стал результатом компромисса между двумя крупнейшими партиями – ХДС и СДПГ. Социал-демократы выступали против чистой мажоритарной системы, поскольку вероятность победы их представителей в одномандатных округах традиционно была ниже, чем у консерваторов. В то же время классический вариант пропорционального представительства не получил поддержки среди законодателей.

В классическом академическом представлении численность бундестага должна составлять 598 мест. Выборы проходят в 299 избирательных округах и каждому избирателю представляется два голоса: первый голос (Erststimme) за прямого кандидата (одномандатника); второй голос (Zweitstimme) за партийный список.

Голос за партийный список при этом играет ключевую роль, поскольку места в парламенте распределяются строго пропорционально числу голосов, отданных за партийные списки по всей Германии. Результаты в одномандатных округах по факту учитываются лишь тогда, когда перед партией стоит вопрос: проводить ли в бундестаг кандидата по списку или кандидата победителя в одномандатном округе. Федеральный закон о выборах 1956 г. в таком случае говорит, что приоритет должен быть отдан кандидату из одномандатного округа. Например, партия ХСС, представленная лишь в Баварии, преимущественно проводит кандидатов-победителей из одномандатных округов. Из-за приоритетности одномандатников по спискам от ХСС не проходит практически ни один депутат.

Число мест в бундестаге всегда было значительно выше, чем «идеальные» 598 депутатских кресел. Это объясняется рядом особенностей избирательной системы ФРГ. Рекорд же по численности мест бундестаг установил после выборов 2021 г. Сегодня в бундестаге работают 736 депутатов.

Особенности избирательной системы ФРГ

Первая особенность – это так называемое «исключение» из 5% электорального барьера (Grundmandatsklausel). До 2023 года партии, не набравшие 5%, но одержавшие победу в трех или более одномандатных округов, тем не менее проходили в бундестаг и могли образовывать фракции. Так, например, попала в действующий cозыв бундестага Левая партия. Партия постсоциалистов набрала всего 4,9% голосов и, несмотря на это сумела провести 39 депутатов в бундестаг.

Не действует электоральный барьер в пять процентов и для политических партий, которые представляют этносы, признанные в Германии национальными меньшинствами. Так, в 2021 г. Союз Избирателей Южного Шлезвига (Südschleswigscher Wählerverband, SSW), представляющий интересы датчан и фризов, получил один мандат.

Вторая особенность – это так называемые «сверхнормативные мандаты» или «мандаты на переуступку мест» (Überhangmandaten). Под «сверхнормативными мандатами» понимают дополнительные мандаты, возникающие в том случае, если число мест в избирательном округе, полученных представителями партии, превышает число мест, зарезервированных за этой партией по результатам голосования по партийным спискам.

Это как? Дело в том, что в ФРГ, когда говорят «мажоритарно-пропорциональная» система (personalisierte Verhältniswahl) акцент делают на втором слове – пропорциональная. Если, например, на выборах в Государственную Думу 225 мест отводятся «одномандатникам», еще 225 мест – «списочникам», то в Германии все 598 мест как бы отводятся кандидатам по спискам. Результаты голосования по избирательному округу тем не менее важны. В соответствии с законодательством победители в избирательных округах в первую очередь получают свой мандат, а уже только потом по остаточному и региональному принципу его получают кандидаты по спискам.

Периодически получается так, что в федеральной земле партия победила в большем числе округов, чем ей положено мест в соответствии с набранными ею вторыми голосами. В таком случае партия получает разницу мест. Эти мандаты называются мандатами на переуступку мест.

Исторический анализ показывает, что долгое время число сверхнормативных мандатов было небольшим. В 1965–1976 годах их вообще не было. В 1953–1961 и 1980–1987 годах их было от одного до пяти. Но с объединением Западной и Восточной Германий ситуация начала меняться. В 1994 и 2005 годах оказалось по 16 мандатов на переуступку мест, в 2009 г. – 24.

Из-за непомерного увеличения мандатов на переуступку мест в Германии заговорили о возникновении феномена под название «обратная весомость голоса» (negatives Stimmgewicht). Все чаще складывалась ситуация, при которой за партию по партийным спискам может проголосовать меньше человек, но представлена она будет сильнее в бундестаге, так как выиграла в большем числе одномандатных округов. И наоборот, партия будет представлена в бундестаге меньшим числом депутатов, так как выиграла в меньшем числе округов, хотя набрала она при этом больше голосов по партийным спискам. Этот парадокс противоречит, в соответствии с которым все места в бундестаге распределяются строго пропорционально результатам голосования по спискам.

В 2008 году Конституционный Суд Германии объявил этот парадокс не соответствующим Основному закону, и к выборам 2013 года была проведена электоральная реформа, нацеленная на минимизацию вероятности возникновения «обратной весомости голоса». Итогом этой реформы стало появление компенсационных мандатов (Ausgleichsmandaten).

Компенсационные мандаты – это третья особенность избирательной системы ФРГ. Такие мандаты отходят партиям, не получившим мандаты на переуступку мест. Компенсационные мандаты призваны уравнять число мандатов по партиям так, чтобы они пропорционально соответствовали голосам, полученным по партийным спискам.

Если три партии набрали по 33% голосов в бундестаге и при этом одной из партий отошли несколько мандатов на переуступку мест, в результате чего изменилось соотношение 33-33-33, то в таком случае остальным партиям выделяется столько «компенсационных» мандатов, сколько нужно для восстановления пропорции. Подсчет точного числа компенсационных мандатов сопряжен с весьма затруднительными математическими вычислениями.

Таким образом, из-за мандатов на переуступку мест и компенсационных мандатов размер бундестага существенно увеличивался на протяжении всей первой четверти XXI в.

Избирательная реформа «светофорной» коалиции

Федеральный парламент Германии принял решение о реформе избирательного права, проголосовав за сокращение числа депутатов. Начиная со следующих выборов бундестаг, разросшийся до 736 мест, будет на постоянной основе сокращен до 630 мандатов.

Суть реформы заключается в том, что сверхнормативные и компенсационные мандаты будут устранены. Отменяется также и «исключение» из пятипроцентного электорального барьера.

Теперь в бундестаге могут быть представлены только те партии, которые набрали 5% голосов в масштабе федеральных выборов. Кроме того, теперь в ФРГ на земельном уровне может сложиться такая ситуация, что победа в одномандатном округе не гарантирует прохождение в бундестаг, если, например, число округов, которые выиграла партия превышает число мест, зарезервированных за партией по результатам голосования по спискам.

Законопроект был принят большинством голосов «светофорной» коалиции – 400, 261 депутат проголосовал против, 23 депутата воздержались.

Для наглядности стоит привести расчеты исследователя избирательного права Роберта Веркампа из Фонда Бертельсмана. По оценкам специалиста, если бы на выборах 2021 г. действовали положения нового закона, то распределение мест между партиями выглядело бы следующим образом: СДПГ - 188, ХДС - 138, ХСС - 38, Зеленые - 107, СВДП - 83, АдГ - 75, SSW - 1. В процентном соотношении больше всего мест потерял ХСС – 24,4%. Остальные партии потеряли бы около 18% мест.

Источник: https://www.zeit.de/politik/deutschland/2022-07/wahlrechtsreform-ampelkoalition-bundestag-ueberhangmandate

До сих пор, хотя ХСС всегда преодолевала электоральный барьер, в 2021 году ее результат был незначительным - 5,2 процента. Если результат на следующих выборах будет еще хуже, ХСС может не пройти в бундестаг.

Как разделилось мнение представителей общественности по поводу проведения реформы?

Еще до того, как была реализована избирательная реформа, президент Конфедерации налогоплательщиков, Райнер Хольцнагель, заявил, что реформа «позволит сэкономить значительное количество средств на содержание бундестага. Согласно оценкам ассоциации налогоплательщиков: если бы бундестаг увеличился до 800 депутатов, возникли бы дополнительные расходы в размере 64 млн евро. Несмотря на указанное выше преимущество реформы, президент Конфедерации раскритиковал ее, отмечая, что парламент и в будущем будет оставаться таким же большим, и это повлечет за собой неоправданно высокие расходы.

Лидер ХСС Маркус Зедер отнесся к проведению данной реформы, как к предложению «конституционно сомнительному» и «неприемлемому». До сих пор, хотя ХСС всегда преодолевала электоральный барьер, в 2021 году ее результат был незначительным - 5,2 процента. Если результат на следующих выборах будет еще хуже, ХСС может не пройти в бундестаг вовсе. По реформе 2023 г. победа в избирательном округе не гарантирует попадания в бундестаг, так как теперь все зависит от общего результата партии на выборах. Даже если ХСС одержит победу во всех одномандатных округах в Баварии, этого будет недостаточно, если партия не преодолеет пятипроцентный барьер по стране в целом. Правительство Баварии и ХСС подали иск в Федеральный конституционный суд для проверки реформы на конституционность.

Бывший генеральный секретарь ХДС Марио Чая также раскритиковал планы реформ, согласно которым правоконсервативный блок ХДС/ ХСС непропорционально сильно потеряет мандаты, поскольку в прошлом он был основным бенефициаром механизмов сверхнормативных и компенсационных мандатов.

Бывший лидер Левой партии в бундестаге Дитмар Барч также назвал предложенную «светофорной» коалицией реформу избирательного права «жестоким нападением» на Левую партию и объявил о подаче иска в Федеральный конституционный суд.

В июне 2023 г. в Закон о выборах были внесены изменения в соответствии с реформой. Новые принципы стали частью законодательства, а жаркие дискуссии о конституционности реформы, вероятно, были отложены до 2025 г.