Обзор военных обязанностей США в отношении Тайваня

Отношения в треугольнике Вашингтон-Пекин-Тайбэй на протяжении десятилетий остаются сложным феноменом в мировой политике: большинство государств мира не признает суверенитет острова, включая США, а формально американо-тайваньских отношений как билатеральных отношений двух государств не существует, однако известно об их экономических и военно-политических связях. В действительности Тайвань служит одним из ключевых американских форпостов в антикитайском плацдарме в АТР. На 2023 г. Китайская Республика признана 13 государствами, при этом прослеживается тенденция к уменьшению этого числа: в марте 2023 г. Гондурас разорвал с ней дипломатические отношения, которые были установлены в 1985 г., а в августе Центральноамериканский парламент (PARLACEN) принял решение о лишении Тайваня статуса постоянного наблюдателя организации и замену его Китаем, который сегодня усиливает свои латиноамериканские позиции. Остров представляет собой парадоксальный случай во внешнеполитической стратегии Белого дома, когда международное право и реальная политика идут вразрез друг другу.

Источник: Foxnews     

Ретроспектива американо-китайских договоренностей   

Юридическое признание вхождения острова в состав китайской территории было обнародовано в 1972-1982 гг., на волне «разрядки», нормализации отношений и дипломатии «пинг-понга», в рамках трех коммюнике, которые положили начало американскому политическому курсу «одного Китая» (the one-China policy). Шанхайское коммюнике 1972 г. подтвердило признание Белым домом существования единственного Китая, куда входит и Тайвань. Интересным представляется, что документ закрепил обещания сторон отказаться от попыток добиться региональной гегемонии – как известно, на современном этапе это намерение не отражено ни в доктринах, ни в реальной политике, а АТР активно превращается в полигон противостояния. Коммюнике №2, датируемое 1979 г., подтвердило, что США признают Пекин единственным законным правительством Китая, и задокументировало прекращение действия Договора о взаимной обороне (англ. Sino-American Mutual Defense Treaty), подписанное Вашингтоном и Тайбэем в 1954 г. Заключительное коммюнике от 1982 г. фактически закрепило достигнутые ранее договоренности, из новых пунктов можно отметить лишь обещание США приступить к поэтапному сокращению оружейных поставок на остров – но оно не получило юридического закрепления, выступив в роли дипломатического рычага, а не реальной политической меры.

Законодательная база военно-политического сотрудничества Вашингтона и Тайбэя

Исторически характер двустороннего сотрудничества можно разделить на два этапа: 1954-1979 гг. и с 1979 г. по настоящее время. В первый период они функционировали на основании ранее уже упомянутого Договора о взаимной обороне (англ. Sino-American Mutual Defense Treaty) от 1954 г. и Формозской резолюции (англ. Formosa Resolution) от 1955 г.: этот комплекс документов предполагал гарантии обеспечения защиты острова американскими силами в случае вторжения со стороны материкового Китая. Согласно материалу, опубликованному Чин-э-Лин из Института европейских и американских исследований Академии наук Китайской Республики, договоренности этого периода позволили США защитить Тайвань и прибрежные острова, Кемой (сейчас известный как Цзиньмэнь) и Мацу, от вторжения КНР. Этот формат прекратил свое существование в 1979 г. – год признания материкового Китая со стороны США, установления дипломатических отношений между ними и подписания второго по счету коммюнике – был подписан Акт об отношениях с Тайванем (англ. Taiwan Relations Act, TRA), уже не предусматривающий гарантию американского военного вмешательства в случае начала войны, но задокументировавший обязательство Вашингтона предоставления Тайбэю средств для поддержания «самодостаточной обороны». Помимо придания юридической силы военным поставкам, Акт заложил правовую основу для создания Американского института на Тайване – некоммерческой организации, которая де-факто выступает в роли посольства Вашингтона. Спустя 3 года Акт был дополнен «Шестью гарантиями» (Six Assurances) от 1982 г., согласно которым США обязуются не пересматривать Акт, не согласовывать дату завершения продаж вооружений на остров, не обсуждать с Китаем вопрос поставок оружия на Тайвань, не менять позицию по статусу суверенитета Тайваня, не выступать в роли посредника между островом и материком и не оказывать давления на Тайбэй для побуждения к переговорам с Пекином. Фактически этот документ снял с Вашингтона часть ответственности в тайваньском вопросе, но при этом сохранил рычаги влияния. Вплоть до сегодняшнего дня заложенные параллельно переговорам с официальным Пекином в 1979 г. механизмы и дополнения к ним от 1982 г. составляют своеобразное законодательство, в рамках которого реализуются нетипичные двусторонние отношения в военно-политической сфере.

Эволюция военного сотрудничества в XXI веке

Приоритетность задачи оказания военной поддержки Тайваню сохраняется сегодня и будет сохраняться в прогнозируемом будущем – она носит стратегический характер для Белого дома независимо от его политического руководства в условиях межпартийного консенсуса, сложившегося в отношении Китая в долгосрочном порядке. На протяжении современной истории ее реализация носила характер стабильного укрепления – объемы военного сотрудничества возрастали с каждой администрацией США в XXI веке. Так, если за восьмилетний срок нахождения Дж. Буша-младшего в Белом доме (2001-2009 гг.) американский экспорт вооружений на остров составил 12,9 млрд долл., то во времена президентства Б. Обамы (2009-2017 гг.) он насчитывал уже 14 млрд долл., что неудивительно в условиях объявленного в 2011 г. политического курса «Разворот к Азии» (Pivot to Asia). Однако единственной «красной линией» в отношениях с КНР в тот период обе американских администраций выделили продажу истребителей F-16, отказав Китайской Республике в ответ на их запрос о покупке, поэтому в 2011 г. США лишь направили средства на модернизацию 145 истребителей F-16 A/B. В период администрации Д. Трампа (2017-2021 гг.) – ярого сторонника противостояния Китаю – общая сумма оружейного экспорта на Тайвань составила 17,5 млрд долл., увеличившись еще на 3,5 млрд долл. в сравнении с предыдущим этапом. Более того, к августу 2020 г. была согласована продажа Тайбэю 66 истребителей F-16 нового поколения – F16V (Viper) – в рамках заключенного контракта с американской военно-промышленной корпорацией «Локхид Мартин» (Lockheed Martin). Также в 2020 г. Конгресс США одобрил сделки по поставке на остров береговых противокорабельных комплексов «Гарпун» (Harpoon), реактивных систем залпового огня HIMARS, систем управления войсками и другой техники на сумму более, чем 5,2 млрд долл., фактически подтвердив взятый администрацией президента курс на подготовку к возможному конфликту с КНР. В этот период наблюдается перелом в подходе к принятию решения по вопросу продажи вооружений Тайбэю – перестала учитываться потенциальная реакция Пекина на эти шаги, а согласование новых сделок вошло в рутину американского истеблишмента. Интенсификация военной поддержки Тайваня со стороны США к началу третьего десятилетия XXI века неизбежно способствовала усилению напряженности в американо-китайских отношениях.

Закономерность военной политики в отношении Тайваня наблюдается и при действующей администрации Дж. Байдена (2021-2025 гг.). В первый год президентского срока позиция приверженности оказания военной помощи Тайбэю была подтверждена госсекретарем Э. Блинкеным, а в августе 2022 г. бывший спикер Палаты представителей Конгресса США Н. Пелоси совершила визит на остров, тем самым показав стремление сохранить поддержку гарантий безопасности со стороны Вашингтона. Объемы экспорта вооружений также не уменьшались: в августе 2021 г. администрация президента объявила о продаже Тайваню 40 средних САУ M109A6 на сумму 750 млн долл., в сентябре 2022 г. – 60 противокорабельных ракет и 100 ракет класса «воздух-воздух» на сумму более 1,1 млрд долл., в декабре 2022 г. – противотанковой системы дистанционного минирования «Вулкан» (Volcano) стоимостью 180 млн долл. Февраль 2023 г. ознаменовал следующий виток эскалации напряженности между США и КНР в связи с инцидентом с китайским шаром-шпионом, за чем последовало объявление о намерениях Вашингтона отправить 100-200 американских военнослужащих на Тайвань и принять контингент тайваньской армии в Национальной гвардии Мичигана с целью проведения военных учений. Но в «конкурсе на самый громкий заголовок в СМИ» победу одержали новости, опубликованные летом 2023 г.: в июле было объявлено о пакете военной помощи Тайваню в размере 345 млн долл., который впервые будет реализован через программу Госдепартамента по иностранному военному финансированию (англ. State Department’s foreign military financing program, FMF) вместо обособленной программы военных продаж (Foreign Military Sales), а в августе – пакета на меньшую сумму в 80 млн долл. Прецедент был создан двумя факторами сразу: оказание помощи теперь происходит на безвозмездной основе, а не в форме торгово-экономических отношений, к тому же, ее передача теперь будет происходить посредством тех же механизмов, которые используются при поддержке суверенных государств. Правовая база для этого была подготовлена еще в 2022 г.: в соответствии с Законом о повышении устойчивости Тайваня (англ. Taiwan Enhanced Resilience Act), правительство США уполномочено ежегодно выделять до 2 млрд долл. на военную безвозмездную помощь острову в период 2023-2027 гг. В этой связи критика вышеуказанных решений и обвинения в нарушении принципа «Одного Китая» со стороны Пекина носит абсолютно оправданный и последовательный характер.

Актуальность тайваньской проблемы на сентябрь 2023 г.

В сентябре 2023 г. Конгрессом США был опубликован доклад «Тайвань: Оборона и военные вопросы» (англ. Taiwan: Defense and Military Issues), который отражает действующий политический курс в отношении Тайваня. В нем отмечена цель укрепления военных связей с Тайбэем без развязывания военного конфликта с КНР – которая в документе традиционно выступает с позиции агрессора. Достижениями названы принятие Закона о повышении устойчивости Тайваня, повышение боеготовности острова посредством сохранения обязательной военной службы и усиления потенциала обороны и рост тайваньского бюджета, который составил 24,6 млрд долл. в 2023 г., обогнав показатель 2022 г. на 10%. Так как правовой основой двусторонних отношений служит Акт от 1979 г., который не предусматривает военное вмешательство США в случае войны с материковым Китаем, современная позиция Вашингтона, нацеленная на максимизацию обороноспособности острова, является вполне обоснованной – роль военной опоры вдалеке от театра военных действий при возможном горячем конфликте более выгодна Белому дому, нежели непосредственное участие собственных вооруженных сил.

Октябрь 2023 г. внес коррективы: новые вызовы для Вашингтона

Ключевым камнем преткновения в реализации американских военно-политических целей в отношении Тайваня как важнейшего антикитайского форпоста в АТР в 2022-2023 гг. является другое внешнеполитическое направление – поддержка Киева в рамках специальной военной операции (СВО), проводимой Россией на Украине – которое перетягивает на себя все «бюджетное одеяло». Еще в июле 2023 г. сотрудник Тайваньского фонда общественного мнения (Taiwan Public Opinion Foundation) П. Хуан прокомментировал обещанные США пакеты помощи в новом формате, заявив, что Тайбэй не должен возлагать на эту помощь больших надежд ввиду серьезных задержек в поставках американских вооружений в последние годы и «новой реальности», в которой остров вынужден жить сегодня. Такой скептицизм обусловлен финансовыми сложностями Вашингтона, за которыми стоит «игра на два фронта» – политический курс, нацеленный на сдерживание России и Китая одновременно.

Однако сегодня США оказались в еще более затруднительном положении в связи с началом нового витка арабо-израильской войны 7 октября 2023 г., беспрецедентной по количеству жертв среди населения. Многолетняя поддержка Тель-Авива со стороны Вашингтона не позволяет ему остаться в стороне и на этот раз. В этих обстоятельствах показательным представляется запрос президента Дж. Байдена на выделение Конгрессом 100 млрд долл. из резервных фондов для оказания помощи одновременно Украине, Израилю и Тайваню. Тенденция к росту числа и интенсивности региональных военных конфликтов, в каждом из которых США заинтересованы в поддержке одной из сторон, представляет непосредственную угрозу для американской способности продолжать инвестировать в обороноспособность своих союзников и влиять на исход военных действий своим оружием и чужими руками.

Таким образом, реальная политика, проводимая Вашингтоном в отношении Тайбэя, соответствует тем правовым механизмам, которые были заложены в 1979 г. – содействие укреплению двусторонних военно-политических связей и военного потенциала острова, не давая гарантий участия в конфликте в случае его возникновения. При этом тенденции 2020-2023 гг., прослеживаемые в американских политических решениях, указывают на то, что эти меры непосредственно способствуют эскалации напряженности в Тайваньском проливе. Позиция всесторонней поддержки «демократического Тайваня» в сдерживании «китайской агрессии» удобна для США при условии отсутствия юридически закрепленных обязанностей действительно помогать при региональном военном столкновении. Наряду с этим, число региональных вспышек по всей планете возрастает, и Вашингтону становится все сложнее поддерживать даже эту позицию.

Библиография

I. Литература

1. Варивончик И.В. ТАЙВАНЬ В АМЕРИКАНО-КИТАЙСКИХ ОТНОШЕНИЯХ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ // Вестник БДПУ. Серия 2. – 2021. – № 2. – С. 56–63. URL: https://elib.bspu.by/bitstream/doc/52148/1/№2_2_2021-56.pdf. (дата обращения 24.10.2023).

2. Кашин В. Тайваньская проблема: военно-политические аспекты и последствия для российско-китайского военно-технического сотрудничества // Российский совет по международным делам (РСМД) – 03.12.2021. URL: https://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/comments/tayvanskaya-problema-voenno-politicheskie-.... (дата обращения 24.10.2023).

3. Мищин Е. «Тайваньская премьера» Трампа – предпосылки и последствия // Россия в глобальной политике – №1. – Январь/Февраль – 2017. URL: https://globalaffairs.ru/articles/tajvanskaya-premera-trampa-predposylki-i-posledstviya/#:~:text=В%2.... (дата обращения 24.10.2023).

II. Опубликованные документы

1. Pivot to the Pacific? The Obama Administration’s “Rebalancing” Toward Asia / Congressional Research Service – March 28, 2012. URL: https://sgp.fas.org/crs/natsec/R42448.pdf. (accessed 24.10.2023).

2. Taiwan: Defense and Military Issues / Congressional Research Service – September 19, 2023. URL: https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF12481. (accessed 24.10.2023).

3. Taiwan: Major U.S. Arms Sales Since 1990 / Congressional Research Service – August 29, 2014. URL: https://sgp.fas.org/crs/weapons/RL30957.pdf. (accessed 24.10.2023).

4. The ROC-U.S. Mutual Defense Treaty and Its Constraints on President Chiang Kai-shek / Institute of European and American Studies, Academia Sinica – March 2016. URL: https://www.drnh.gov.tw/var/file/3/1003/img/10/168149739.pdf. (accessed 24.10.2023).

5. The Shanghai Communiqué / Richard Nixon Foundation – April 8, 2010. URL: https://www.nixonfoundation.org/2010/04/shanghai-communique/. (accessed 24.10.2023).

III. СМИ

1. Блинкен: США привержены обязательствам по обеспечению оборонных возможностей Тайваня // ТАСС – 31.10.2021. URL: https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/12811745. (дата обращения 24.10.2023).

2. And then there were 13: Taiwan's diplomatic allies / Reuters – March 26, 2023. URL: https://www.reuters.com/world/asia-pacific/then-there-were-13-taiwans-diplomatic-allies-2023-03-26/. (accessed 24.10.2023).

3. Biden administration approves $180 million arms sale to Taiwan / CNN – December 28, 2022. URL: https://edition.cnn.com/2022/12/28/politics/biden-arms-sale-taiwan/index.html. (accessed 24.10.2023).

4. Central America parliament expels Taiwan, makes China permanent observer / Reuters – August 22, 2023. URL: https://www.reuters.com/world/americas/central-america-parliament-expels-taiwan-makes-china-permanen.... (accessed 24.10.2023).

5. Chinese spy balloon was able to transmit information back to Beijing / CNN – April 3, 2023. URL: https://edition.cnn.com/2023/04/03/politics/chinese-spy-balloon/index.html. (accessed 24.10.2023).

6. China Objects as US Approves Military Aid to Taiwan Under Program Aimed at Sovereign Nations / U.S. News – August 30, 2023. URL: https://www.usnews.com/news/politics/articles/2023-08-30/us-oks-military-aid-to-taiwan-under-program.... (accessed 24.10.2023).

7. From the one-China policy to the Taiwan Relations Act, here’s what to know / The Washington Post – August 6, 2023. URL: https://www.washingtonpost.com/politics/2022/08/06/taiwan-china-policy-assurances-military/. (accessed 24.10.2023).

8. Timeline: U.S. arms sales to Taiwan in 2020 total $5 billion amid China tensions / Reuters – December 8, 2020. URL: https://www.reuters.com/article/us-taiwan-security-usa-timeline-idUSKBN28I0BF. (accessed 24.10.2023).

9. US approves first-ever military aid to Taiwan through program typically used for sovereign nations / CNN – August 31, 2023. URL: https://edition.cnn.com/2023/08/30/politics/us-taiwan-foreign-military-financing-program/index.html. (accessed 24.10.2023).

10. US finalizes sale of 66 F-16 fighters to Taiwan as China tensions escalate / CNN – August 17, 2020. URL: https://edition.cnn.com/2020/08/17/asia/taiwan-us-f-16-fighter-purchase-intl-hnk-scli/index.html. (accessed 24.10.2023).

11. U.S. military bill features up to $10 billion to boost Taiwan / Reuters – December 8, 2022. URL: https://www.reuters.com/world/us/us-military-bill-features-up-10-billion-boost-taiwan-2022-12-07/#:~.... (accessed 24.10.2023).

12. US sending up to 200 more troops to Taiwan as China tensions grow / Fox News – February 23, 2023. URL: https://www.foxnews.com/politics/us-sending-more-troops-taiwan-china-tensions-grow. (accessed 24.10.2023).

13. U.S. to provide up to $345 million in military aid to Taiwan / The Washington Post – July 29, 2023. URL: https://www.washingtonpost.com/world/2023/07/29/taiwan-miliary-aid-biden/. (accessed 24.10.2023).

14. White House weighs $100 billion for Israel, Ukraine bill; plans in flux / The Washington Post – October 17, 2023. URL: https://www.washingtonpost.com/business/2023/10/17/israel-aid-white-house-ukraine/. (accessed 24.10.2023).