Границы континентального шельфа в Арктике. Кейс США

Автор: Жилин Роман Евгеньевич, руководитель Арктического сообщества.

Границы в Арктике

Арктика представляет собой уникальный пример взаимодействия государств: «арктическая пятерка» — Россия, США, Дания, Канада и Норвегия — сходится в понимании, что ключевые вопросы региона должны решаться на региональном уровне путем многосторонних дискуссий и межправительственных соглашений [8]. С разрешением конфликта между Данией и Канадой за остров Ганса в 2022 году были обозначены все границы между арктическими государствами [11].

Несмотря на то, что основные пограничные вопросы разрешены, между Россией и США (а также между США и Канадой) существуют споры о правовом статусе Северного морского пути и Северо-Западного пути, а именно — об определении арктических проливов и расстановке прямых исходных линий. Данные разногласия, с одной стороны, представляют особую важность, так как влияют как на режим судоходства, так и на определение границ территориального моря и исключительной экономической зоны (ИЭЗ). С другой стороны, на данный момент претензии США носят политический характер без возможности практического применения. Несмотря на темпы таяния ледяного покрова, коммерческое судоходство в северных широтах в краткосрочной перспективе значительно ограничено, что делает активное оспаривание статуса российских проливов экономически и политически невыгодным [1].

Необходимо рассмотреть другие методы, которые государства могут использовать для распространения своего влияния в Арктике. Для максимизации своих возможностей арктические государства стремятся не только регламентировать, но и расширить территорию, где прибрежное государство обладает уникальной юрисдикцией. Международное право предполагает такую возможность в рамках увеличения площади континентального шельфа.

U.S. Coast Guard video photo by Chief Petty Officer Roy Mesen Scott

Континентальный шельф: арктическое направление

В соответствии со статьей 76 Конвенции по морскому праву 1982 г. (UN Law of the Sea Convention; далее — Конвенция) континентальный шельф включает морское дно и его недра, продолжающиеся за пределы территориального моря на всем протяжении естественного продолжения сухопутной территории государства на расстояние 200 морских миль от исходных линий, от которых отсчитывается ширина территориального моря [60, 4]. В случае, когда продолжение шельфа простирается дальше отмеченного расстояния, прибрежное государство вправе установить внешние границы прямыми линиями за пределами 200 миль. В соответствии с Конвенцией прибрежное государство должно предоставить научные доказательства, зачастую результаты многолетних наблюдений, для подтверждения претензий на расширение границ шельфа.

Прибрежное государство осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях его разведки и разработки его природных ресурсов, обладает исключительным правом разрешать и регулировать бурильные работы, а также сооружать искусственные острова и установки. Кроме того, прибрежное государство обладает уникальным правом регулировать проведение научных исследований, выдавать разрешения и запрашивать планы и цели [2, 3].

Распространённым и общепринятым способом определения границ является предварительное обращение в специально созданный при Конвенции орган — Комиссию по границам континентального шельфа (КГКШ, комиссия), состоящая из представителей стран-участниц соглашения. Комиссия оценивает заявки государств (с точки зрения естественных наук) и выносит рекомендации. Решения КГКШ не обладают обязывающей силой, однако, если вовлеченные государства принимают выводы Комиссии, данная делимитация становится общепринятой для всех стран-участниц Конвенции.

В Арктике этим правом воспользовались четыре страны: Россия, Норвегия, Дания и Канада. Заявка России, изначально поданная в 2001 г. и уточненная в 2015 г., вопреки негативным прогнозам отечественных экспертов была практически полностью одобрена в 2023 г., даже на фоне международной изоляции Москвы [7][9][6]. Таким образом, КГКШ до сих пор представляет собой непредвзятый институт. Рассмотрение заявок, однако, занимает достаточно большой период, а также включает в себя дополнения и расширение научных доказательств.

Кейс США 2023 г.

По состоянию на начало 2024 года из пяти арктических государств только США не ратифицировали Конвенцию. Несмотря на это Вашингтон рассматривает ее положения как нормы обычного международного права и относится к ней так же, как к другим нератифицированным соглашениям. Именно такое толкование США используют для объяснения своих правопритязаний.

В конце 2023 г. Вашингтон в одностороннем порядке опубликовал заявление о расширении границ континентального шельфа страны с основными изменениями в Арктике (причем США не отправляли информацию в КГКШ) [13].

Вопрос о том, может ли любое государство обратиться с заявкой в КГКШ, остается открытым и зависит от трактовки статьи 76 Конвенции: является ли она устоявшейся нормой обычного права (позиция Вашингтона) или правовой новеллой (позиция, которую разделяют многие отечественные эксперты) [2]. Точный ответ может быть получен только после первого прецедента. На настоящий момент в КГКШ обращались исключительно государства-участники Конвенции.

В то же время Конвенция открыто не запрещает и не может запрещать государствам, которые не ратифицировали соглашение, заявлять о расширении континентального шельфа. Однако такое расширение границ в одностороннем порядке потенциально может привести к пограничным спорам с соседними странами или игроками, имеющими особые интересы в отдельно взятом регионе. Кроме того, как было отмечено ранее, стандартным способом является именно подача заявки в КГКШ.

Для оценки краткосрочных целей расширения континентального шельфа необходимо кратко определить общее направление арктической политики США на современном этапе. Арктическая стратегия действующей администрации (National Strategy for the Arctic region) нацелена на совместное с союзниками противодействие угрозам в регионе [17]. Стратегия национальной безопасности Дж. Байдена также уделяет Арктике особое внимание, причем оба документа подчеркивают роль единства с традиционными союзниками и отмечают две политические угрозы: активное вовлечение Китая и рост «агрессии» со стороны России.

В Арктике ближайший союзник США — Канада. Именно при Дж. Байдене удалось начать модернизацию ключевого элемента предупреждения и защиты на крайнем севере — системы НОРАД (North American Aerospace Defense Command). Кроме того, Вашингтон снизил градус напряжения в конфликте по поводу статуса Северо-Западного прохода, совокупности водных маршрутов, которую Оттава считает своим внутренним морем. Общая тенденция на нормализацию отношений с союзниками заморозила конфликты, которые становились предметом осуждения соседей при президентстве Д. Трампа.

Цели и последствия

Вашингтон основывает решение на своем токовании Конвенции, а также отмечает, что на протяжении последних 20 лет были проведены всеобъемлющие научные исследования, состав которых соответствует заявкам стран в КГКШ [13].

Стоит подчеркнуть, что сами изменения не коснулись России: претензии не нарушают положения Соглашения о линии разграничения морских пространств (USA/USSR Maritime Boundary Agreement), которое определяет границу двух стран в Беринговом море. В то же время они преследуют сразу несколько целей и отражают предыдущие решения администрации Дж. Байдена.

Во-первых, расширение границ в одностороннем порядке позволит ведомствам США уже сейчас осуществлять права, определенные Конвенцией, без расхождений со своим национальным законодательством. При отсутствии активных споров с другими недружественными странами, а также достаточных физических возможностях Вашингтон для себя легитимизировал дальнейшее повышение «присутствия» в Арктике.

Во-вторых, расширение шельфа является частью политики на ограничение возможностей иностранных государств в Арктическом регионе. Так, после многолетней политики открытости в проведении научных исследований в пределах ИЭЗ и континентального шельфа, в 2020 г. США установили разрешительный режим для иностранных исследовательских судов [15]. Таким образом, расширение границ шельфа в Арктике полностью запрещает неподконтрольные Вашингтону операции, что в первую очередь направлено против Китая. Пекин не раз подтверждал свою заинтересованность в изучении Арктики [14]. Кроме того, по состоянию на конец 2023 г. Пекин обладает самым крупным научно-исследовательским флотом в мире [76, 10].

В-третьих, претензии включают в себя большую часть дна моря Бофорта, на которую претендует Канада. Вопрос моря Бофорта впервые на дипломатическом уровне был поднят в 2004 г. после несогласия канадского правительства с действиями правительства штата Аляска по выдаче разрешений на аренду месторождений нефти и газа. Пересекающиеся претензии на границы в этом районе стали предметом многолетних разногласий, которые проявлялись в перекрестных нотах и заявлениях внешнеполитических ведомств в 2005, 2006, 2008, 2016 и 2017 гг. (последний раз при администрации Д. Трампа) [734-735, 12]. Однако постановка новых границ шельфа не вызвала негативной реакции северного соседа[1]. Стоит ожидать, что в рамках деэскалации других противоречий обращение США к теме разграничения континентального шельфа может послужить поводом для углубления совместной работы двух стран по урегулированию территориальных споров.

Таким образом, расширение претензий на континентальный шельф вписывается в общее направление американской политики как в отношении повышения физического присутствия в регионе, так и в налаживании взаимодействия с союзниками. Внимание Вашингтона к Арктике при администрации Дж. Байдена получило еще одну физическую реализацию к концу президентского срока. В то же время решение еще раз подчеркивает двусмысленное отношение США к Конвенции: с одной стороны, Штаты придерживаются её принципов, а с другой, как страна, не ратифицировавшая соглашение, не участвуют в работе и не получают рекомендаций КГКШ.

Список источников и литературы:

1. Гудев П.А. Северный морской путь: перспективы легитимизации национального статуса в рамках международного права (часть 2) // АиС. 2020. №41. [Электронный ресурс] Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/severnyy-morskoy-put-perspektivy-legitimizatsii-natsionalnogo-statusa-v-ramkah-mezhdunarodnogo-prava-chast-2

2. Гудев П.А. Арктические недоразумения // Россия в глобальной политике. — 2019. — Т. 17. — № 2. — С. 190-200.

3. Конвенция ООН о континентальном шельфе // Сайт Организации Объединенных наций URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/conts.pdf

4. Конвенция ООН по морскому праву URL: https://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_r.pdf

5. Конышев В.Н., Кобзева М.А. Политика Китая в Арктике: традиции и современность // Сравнительная политика. 2017. №1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/politika-kitaya-v-arktike-traditsii-i-sovremennost (дата обращения: 18.01.2024).

6. Комиссия ООН одобрила заявку России на морское дно Северного Ледовитого океана // Мурманский вестник 22.02.2023 URL: https://www.mvestnik.ru/newslent/komissiya-oon-odobrila-zayavku-rossii-na-morskoe-dno-severnogo-ledo...

7. Кочемасова Екатерина Юрьевна, Журавель Валерий Петрович, Седова Наталья Борисовна О некоторых научных подходах к определению границ Арктики // АиС. 2019. №35. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-nekotoryh-nauchnyh-podhodah-k-opredeleniyu-granits-arktiki (дата обращения: 19.01.2024)

8. Мартынов, В.Л. Политическая и военная география современной Арктики // Геополитические процессы в современном евроазийском пространстве: сборник работ / Международная научная конференция, 31.05. — 04.06.2017 — Бања Лука, 2017. — С. 193-207.

9. Мартынов Василий Львович, Кузин Вадим Юрьевич Границы Арктики и границы в Арктике // Арктика XXI век. Гуманитарные науки. 2018. №2 (16). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/granitsy-arktiki-i-granitsy-v-arktike (дата обращения: 12.01.2024)

10. Поливач А.П., Гудев П.А. Морские державы 2023: индексы ИМЭМО РАН (2.0). — Москва : ИМЭМО РАН, 2023. — 198 с. — ISBN 978-5-9535-0619-9. — DOI 10.20542/978-5-9535-0619-9. — (рус., англ.).

11. Austen, Ian Canada and Denmark End Their Arctic Whisky War // The New York Times 14.06.2022 URL: https://www.nytimes.com/2022/06/14/world/canada/hans-island-ownership-canada-denmark.html

12. Digest Of United States Practice In International Law // Office of the Legal Adviser United States Department of State URL: https://2009-2017.state.gov/s/l/c20350.htm

13. Liu N. China’s Emerging Arctic Policy // The Diplomat. 14.12.2016. URL: http://thediplomat.com/2016/12/chinas-emerging-arctic-policy/

14. Long, Drake US Bans Marine Scientific Research in its Waters without Consent // Benar News 16.09.2020 URL: https://www.benarnews.org/english/news/philippine/policy-change-09162020172023.html

15. Maritime Claims Reference Manual // United States Navy JAG Corps 8.02.2022, URL: https://www.jag.navy.mil/organization/code_10_mcrm.htm.

16. The Arctic and U.S. National Security // Wilson Center URL: https://www.wilsoncenter.org/event/the-arctic-and-us-national-security

17. Weber, Bob Canada pledges to work with U.S. over competing claims to Arctic sea floor // The Canadian Press 03.01.2024 URL: https://www.cbc.ca/news/canada/north/canada-work-with-us-artic-sea-floor-claims-1.7073547