Пэк Кын Ук: Газовое сотрудничество России и Китая – найдётся ли выход из тупика?

Из-за политических проблем, вызванных правами владения российской компанией TNK-BP на Ковыктинское газовое месторождение в Восточной Сибири, Москва приняла решение отдать предпочтение разработке Чаянды и четырех окружающих его крупных месторождений в Республике Саха-Якутия. Права на разработку этих месторождении были отданы российской компании Газпром, и хотя эти месторождения располагают  1,7 триллионами кубических метров (ткм) газа, что меньше 2,0 ткм Ковыкты, Чаяндинское месторождение  само по себе достаточно богато для того, чтобы позволить Газпрому приступить к реализации проекта прокладки магистральных газопроводов мощностью 30 миллиардов кубических метров газа в год. Несмотря на то, что Ковыкта перешла под контроль Газпрома, сейчас для России приоритетной является разработка Чаянды и экспорт в первую очередь в Азию.

Китайская потребность в газе значительно выросла в течение 2000-х годов, и создание газопровода «Запад-Восток-1» (WEP I) через всю территорию страны в первой половине десятилетия заложило устойчивый фундамент для увеличения Китаем использования природного газа. Дополнительным шагом стало строительство  газопровода «Запад-Восток-2» (WEP II) для импорта существенных объемов газа из Туркменистана, что является частью создаваемого Китаем коридора Запад-Восток (включающего  также WEP III, IV и V) в рамках реализации текущего 12-го пятилетнего плана.

Тем не менее перспективы сотрудничества между Россией и Китаем в газовой сфере по-прежнему не очень радужные. Одна из главных причин такого положения дел состоит в том, что Газпром отдает приоритет экспорту газа через российский субъект федерации Алтай  (в западной Сибири) в западную часть Китая. Это не вполне устраивает Пекин, который предпочел бы, чтобы Россия поставляла восточносибирский газ в северо-восточную часть Китая. И с тех пор как Китай придал приоритетное значение газу из Центральной Азии (в особенности, из Туркменистана), который добывается на условиях совместной собственности и дележа прибыли (equity gas supply source),  поставки через Алтай перестали быть жизненно необходимыми для Китая. Алтайский газ должен преодолеть эту проблему, чтобы получить доступ на китайский рынок к середине 2010-х. Даже если существующие разногласия относительно цены будут урегулированы в этом году, то Газпрому все равно будет непросто достигнуть целевых показателей по поставкам алтайского газа к 2017 году.  Вероятнее всего это произойдет в 2018-2020 годы.

Стратегия «балансирующих поставок»  Газпрома, в рамках которой приоритетом являются поставки через Алтай, а не Восточную Сибирь, ставит Пекин не в очень комфортное положение, поскольку, в соответствии с тактикой Газпрома, Китаю придется делить свой газовый импорт из России с европейским рынком.  После всемирного финансового кризиса 2008 года потребности ЕС в российском  газе сократились, что заставило Газпром проводить более агрессивную политику экспорта в Азию.  Поскольку Восточная Сибирь имеет слаборазвитую газовую инфраструктуру, экспорт через Алтай прекрасно вписался в стратегию перенаправления европейских поставок в Китай.  Подобным же образом нефтепровод Восточная Сибирь - Тихий Океан позволяет России экспортировать  сырую нефть напрямую на азиатский рынок, тем самым уменьшая зависимость России от европейских покупателей. 

Другим обстоятельством, осложняющим создание газовой магистрали Алтай - Западный Китай, является то, что потребность Пекина в российском газе не так велика как его потребность в российской нефти. Природный газ по-прежнему является самым дорогостоящим источником производства электроэнергии и лишь около 15 процентов от общего потребления газа в Китае идет на производство электричества. Газ обычно  рассматривают в качестве источника энергии в основном для пиковой, а не для базовой нагрузки. Хотя Пекин заявляет, что в будущем Китай увеличит объем потребления газа для выработки электроэнергии, это будет неприемлемо дорого без реформирования нынешней искаженной системы ценообразования на электричество, газ и уголь.

Эти проблемы объясняют неготовность  принадлежащей государству Китайской Национальной Нефтяной Корпорации (CNPC) согласиться на цену поставок газа, привязанную к рыночным котировкам нефти, на чем настаивает Газпром. Китайские органы экономического планирования считают цены Газпрома чрезмерно высокими, поскольку CNPC не может поднять внутренние цены, которые строго контролируются ценовым департаментом Китайской комиссии по развитию и реформам (Chinese National Development and Reform Commission). Когда стало очевидным, что патовая ситуация в согласовании цен затягивается, Пекин незамедлительно принял решение строить магистраль Запад-Восток-2 (WEP II) для поставок газа из Центральной Азии. Схема добычи газа на основе совместного раздела прибыли, предложенная Туркменистаном, была сочтена достаточной, чтобы компенсировать бремя более высоких  цен импорта, поскольку Китай, благодаря своей доле в туркменском проекте, может извлекать прибыль из  добычи  газа.

В настоящее время позиция Газпрома заключается в том, что Россия должна продолжать движение в сторону увеличения экспорта нефти и сжиженного природного газа в «Азию» в целом.  Он считает, что если Китай хочет покупать газ, то замечательно. Если же нет, то это не проблема, так как будет спрос со стороны других потребителей. В тоже время Россия, в отличие от государств Центральной Азии и многих других, отказывает Китаю во владении долями в разработке месторождений и развитии трубопроводной инфраструктуры.  Эта жесткая позиция и является основной причиной, по которой Пекин не принял коммерческие условия Газпрома.

Западные СМИ и специалисты в области энергетической безопасности утверждают, что президент Владимир Путин использует экспорт газа как инструмент шантажа в отношениях с европейскими  странами, закупающими газ. Когда Россия прервала поставки газа на Украину и Белоруссию, Путин пригрозил перенаправить экспорт газа в Китай. На сегодняшний день такие угрозы носят лишь словесный характер, но они станут гораздо более реальными, когда строительство газовой инфраструктуры через Алтай будет завершено. Как только начнутся газовые поставки в Китай по Алтайскому маршруту, западные СМИ не преминут отметить как возможность экспорта через Алтай укрепляет российскую позицию в переговорах с европейскими потребителями. Но Китай не следует обвинять в том, что он "крадет" газ у европейцев, поскольку Пекин предпочел бы импортировать газ из Восточной Сибири, а не через Алтай из Западной Сибири.

Ключевым моментом здесь является то, что китайцам не нужен Алтайский проект для того, чтобы система Запад-Восток работала, так как они могут получать газ из Центральной Азии. Но им нужен газ из Восточной Сибири, где сейчас нет адекватной трубопроводной инфраструктуры, поскольку местные возможности  добычи газа в трех северо-восточных провинциях Китая невелики и без доступа к газовым поставкам из Восточной Сибири или Сахалина придется налаживать крупномасштабные поставки сжиженного газа.

Российско-китайское сотрудничество в газовой сфере в первом десятилетии наступившего тысячелетия было столь ограниченным, поскольку Россия старалась повторять уже имеющийся опыт с поставками нефти, но обнаружила, что Китай не идет на это. Это нежелание было продиктовано четырьмя главными причинами. Во-первых, Россия отказала Китаю в полноправном доступе к проектам по добыче и транспортировке газа и тем самым лишила его возможности хоть сколько-нибудь контролировать формирование цен. Во-вторых, Россия требовала неприемлемо высоких цен. В-третьих, Китая располагал альтернативными возможностями импорта (республики Центральной Азии, Мьянма и поставки сжиженного газа), а также потенциалом для увеличения объемов внутренней добычи. И, наконец, сотрудничество осложнялось дефицитом доверия с обеих сторон. Россия хотела избежать полной зависимости от китайского рынка, а Китай старался не допустить повышенной зависимости от поставок из России. Провал переговоров о ценах является отражением всех вышеперечисленных проблем.

Учитывая текущие реалии, в перспективе российский газовый потенциал будет в значительной степени не реализован. Поэтому китайский рынок газа будет гораздо меньшим, чем мог бы быть, а огромные запасы газа в России останутся нетронутыми в течение следующих десятилетий. Однако если нынешняя ситуация изменится и потенциал будет в большей степени реализован, это может в огромной степени изменить глобальный газовый рынок. Неудача с организацией широкомасштабного импорта трубопроводного газа из России заставит Китай существенно увеличить поставки сжиженного газа. Это в свою очередь создаст конкуренцию между импортерами за поставки сжиженного газа, как между государствами Северо-Восточной Азии (Японией, Кореей и Тайванем), так и другими покупателями в отдаленных регионах, таких как Европа. Провал российско-китайских отношений в области газовых поставок лишает обе страны возможности прийти к обоюдовыгодному решению своих энергетических задач и проблем экономического развития,  а также обострит соперничество на мировом рынке сжиженного газа. 

Доктор Пэк Кын Ук – старший научный сотрудник Оксфордского института энергетических исследований и научный сотрудник Программы по исследованию энергетики, окружающей среды и ресурсов в Королевском институте международных отношений (Chatham House).

Статья была первоначально опубликована на сайте East Asia Forum: http://www.eastasiaforum.org/2013/01/19/sino-russian-gas-cooperation-the-reality-and-implications/

Перевод: Семён Коротич, аспирант кафедры международных отношений Школы региональных и международных исследований ДВФУ

Оригинал статьи:

Keun-Wook Paik: Sino-Russian gas cooperation: the reality and implications

For 10 years after 2000, cooperation between China and Russia in the natural gas sector was very limited.

Owing to political problems arising from Russian company TNK-BP’s ownership of the Kovykta gas field in Eastern Siberia, Moscow decided to prioritise the development of Chayandagas and the surrounding four major gas fields in the Sakha Republic. These were all allocated to Russian company Gazprom, and even though the 1.7 trillion cubic metres (tcm) of reserves in these fields is not as big as Kovykta’s 2.0 tcm, Chayandagas alone is plentiful enough to spur Gazprom to pursue a 30 billion cubic metres/year (bcm/y) long-distance pipeline development. Even though Kovykta is under Gazprom’s control, Russia’s current priority is to develop Chayandagas and to export to Asia first.

China’s demand for gas has increased significantly during the 2000s, and the development of the West–East Pipeline (WEP I) across the country during the first half of the decade laid solid ground for China’s natural gas expansion. This has now been augmented by the construction of WEP II, to import a large volume of gas from Turkmenistan, as part of a WEP corridor (including WEP III, IV and V) during the current 12th Five-Year Plan.

However, expectations for natural gas sector cooperation between Russia and China are still not promising. This is especially given Gazprom has prioritised gas exports from the Russian federal subject of Altai (in West Siberia) to west China — something not regarded favourably by Beijing given it would much prefer that Russia prioritised the supply of East Siberian gas to north-eastern China. And since China has prioritised Central Asian (in particular Turkmenistan) gas as an equity gas supply source, Altai gas was not a ‘must-have’ option for China. Altai gas must overcome this problem if it is to access the Chinese gas market by the mid-2010s. Even if the current price issue were to be settled this year, supplying Altai gas by Gazprom’s target of 2017 will not be easy, with 2018–2020 being a more realistic date.

Gazprom’s ‘swing supplier’ strategy of prioritising Altai rather than East Siberian gas exports is making Beijing planners very uncomfortable, as China’s gas supply is being shared with the European market in accordance with Gazprom’s tactics. After the global financial crisis of 2008 the EU’s appetite for Russian gas contracted and this drove Gazprom to a more aggressive Asian gas export policy. Given East Siberia remained without a developed pipeline structure, Altai gas exports fitted neatly into Gazprom’s strategy of switching its European gas exports to China. Similarly, the Eastern Siberia–Pacific Ocean oil pipeline has allowed Russia to export its crude oil to the Asian market directly, thereby alleviating Russia’s dependence on European buyers.

Further complicating the Altai-to-west-China pipeline development is that Beijing’s need for Russian gas is not as desperate as its need for Russian oil. Natural gas is still considered the most expensive fuel source for power generation, accounting for only around 15 per cent of total gas consumption in China. It also tends to be treated as a peak load energy source, not a base load source. Though Beijing claims that more natural gas will be used in the gas-for-power sector in the future, this would be prohibitively expensive without reform of the distorted electricity, gas and coal pricing system.

These issues lie behind the state-owned China National Petroleum Corporation’s (CNPC) inability to accept the oil-related border price which Gazprom is demanding. Chinese planners find Gazprom’s price excessive because CNPC cannot increase domestic gas prices, which are strictly controlled by the Chinese National Development and Reform Commission’s price department. When it became clear that this price stalemate would continue, Beijing immediately made the decision to construct the WEP II pipeline to bring gas from Central Asia. The equity gas option offered by Turkmenistan was enough to compensate for the burden of the high border price for imports (as it can make profits from the upstream sector based on its equity stake).

Gazprom’s current stance is that Russia will move ahead with exporting its oil and Liquid Natural Gas (LNG) to ‘Asia’. It takes the view that if China wants to buy, that is fine, but if not other countries will be happy to do so. At the same time Russia (unlike the Central Asian states and many other countries in the world) refuses to allow China to own any part of the field and pipeline development. This rigid stance is central to why Beijing has not accepted Gazprom’s commercial terms.

Western media and energy security specialists argue that Russian President Vladimir Putin is using gas exports as a blackmail weapon against European buyers. When Russia has suspended its gas supply to Ukraine or Belarus, Putin has threatened to re-direct the gas exports to China. To date such threats are only verbal, but they will become much more real once the necessary Altai pipeline infrastructure is completed. Once gas exports via the Altai route to China begin, western media will point out how the Altai export option enhances Russia’s negotiation position vis-а-vis European buyers. But Chinese planners should not be blamed for ‘robbing’ the Europeans of their gas when they would prefer to buy from East Siberia, not Altai in West Siberia.

The key point is that the Chinese do not need Altai for the WEP system to work because they can obtain Central Asian gas. They do need East Siberian gas — which currently lacks pipeline infrastructure — because regional gas capacity in the three north-eastern provinces of China is small and, without access to East Siberia or Sakhalin, the alternative is large-scale LNG imports.

Sino–Russian gas cooperation in the first decade of the century was so limited because Russia tried to replicate its experience with oil exports but found China unwilling to agree. This unwillingness was due to four main factors. First, Russia refused to allow equity in fields or pipeline projects and therefore refused China any control in the value chain. Second, Russia demanded unattractively high prices. Third, China had alternative import options (the Central Asian Republics, Myanmar and LNG imports) as well as the potential to expand domestic production. And finally, there was a lack of trust on both sides. Russia wanted to avoid depending completely on China as a market and China wanted to avoid over-dependence on Russia as a source of supply. The failure of the price negotiations is a reflection of all of these problems.

The current outlook is that Russian gas potential will be largely unfulfilled. The Chinese gas market will thus be much smaller than it could be and large Russian gas reserves will remain stranded for decades. But if the current outlook changes and potential is more completely realised it could make a huge difference to the global gas market. Failure to achieve large-scale gas pipeline imports from Russia will force China to significantly expand LNG imports. This will increase the competition for LNG supplies between importers in northeast Asia (Japan, Korea and Taiwan) and other buyers of LNG in regions as far away as Europe. A failure of the Sino–Russian gas relationship will therefore deprive both countries of a potential win–win solution to their energy and development problems and increase future global rivalry in the market for LNG.

Dr Keun-Wook Paik is senior research fellow at the Oxford Institute for Energy Studies (OIES) and associate fellow, Energy, Environment and Resource Program at Chatham House. 

This essay was first published on the East Asia Forum, at http://www.eastasiaforum.org/2013/01/19/sino-russian-gas-cooperation-the-reality-and-implications/