О привычных и необычных целях нового закона о санкциях против России

Полгода борьбы за новый пакет целевых санкций в отношении России закончились тем, что 2 августа президент Соединенных Штатов Америки Дональд Трамп подписал «Закон о противодействии противникам Америки посредством санкций» в редакции, одобренной Сенатом 25 июля.

Подавляющее большинство российских экспертов и политиков заранее сходилось во мнении, что президент США не будет использовать свое право «вето». Доводы, что технологически вопрос практически решен, были озвучены и Кремлем при объяснении причин введения 28 июля зеркальных санкций в отношении США. Действительно, налагать вето было бесполезно, поскольку оно в сложившейся ситуации было бы преодолено, и неразумно, потому что повредило бы имиджу Трампа, и так страдающему от обвинений в связях с Москвой.

Источник: Facebook

В России ждали, что Трамп законопроект подпишет. Настолько, что даже официальные СМИ ошибались в трактовках заявлений американских политиков, сообщая о факте подписания накануне самого события. Однако западные медиа были наполнены комментариями, до последнего сохранявшими интригу для глобальной аудитории. Не подписать законопроект – это предательство демократии с экрана убеждал Трампа сенатор Линдси Грэм, один из наиболее активных сторонников санкций. «Одобрить его – затянуть США в губительный водоворот русофобии» - обращался в письме к президенту Конгресс русских американцев. Это пощёчина от Конгресса, «неужели Трамп потерпит ее и не ввяжется в драку?» - спрашивала Ребекка Берг из CNN. «Это риск пройти через унизительное преодоление вето» - говорила Холли Еллятт из CNBC. Поддавали жару дискуссии и официальные представители Белого дома. «Решение Трампа непредсказуемо», он может «инициировать даже еще более жесткие меры против русских» - высказался в своей неповторимой манере «директор по коммуникациям на 10 дней» Энтони Скарамуччи. «Администрация Трампа подает конфликтующие сигналы» констатировали в Рейтер, сравнив заявления Майка Пенса и Рекса Тиллерсона последних дней.

Очевидно, что эти всполохи и разнотолки политического дискурса отражают куда более серьезные вопросы, на которые предстоит найти ответы международному сообществу. Уже ясно, что новые санкции станут достаточно значимым прецедентом не только в истории международных отношений, но и в эволюции инструментов внешней политики. Конечно, не таким, как в свое время стали меры против Ирака 1990 г., на которых закончилась эпоха «всеобъемлющих санкций», но, тем не менее, санкционным режимом, требующим ревизии наших знаний о средствах политического и экономического давления. Возможно, нам даже придется выработать новое понимание феномена международных санкций, потому как в общепринятом определении целью их введения может быть либо наказание за девиантное поведение, либо влияние на действия внешних политических акторов. Подчеркнем «внешних», выделим «политических». Но сейчас мы говорим о том, что санкции на этот раз не ограничены такими характерными для них целями. Есть и другие, более необычные.

Если посмотреть на контекст и содержание нового законопроекта, как рекомендует делать Франческо Гвимелли[1], один из ведущих специалистов по целевой типологизации санкций, то мы увидим сложную и расходящуюся с теорией картину. «Санкции нужны, поскольку Тиллерсон не способен отчитаться по изменению траектории отношений с Россией» обстоятельно объясняет с мая председатель Комитета Сената США по внешним делам Боб Коркер, что полностью соответствует нашим привычным ожиданиям от инициации санкционного режима. Заявленный список официальных причин новых запретительных мер (вмешательство в американские выборы 2016 г., присоединение Крыма и невыполнение Минских соглашений, поддержка правительства Сирии) логично ведет к обобщённым типам целей, наиболее часто встречающимся в принятых классификациях санкций, таких как «изменить поведение», «наказать», «подать сигнал», но плохо соотносится с конкретным списком предполагаемых целей и задач новых санкций.

Несомненно, понимание целей и контекста изменений в санкционном режиме против России очень важно для выработки дальнейшего плана действий нашей страны. Законопроект действительно спорный: он вызывает массу вопросов и по процессу принятия, и по своему содержанию. В частности, союзники США в Европе обратили особое внимание на разделы 232 и 257, описывающие меры в отношении развития Россией сети трубопроводов и обеспечения энергетической безопасности Украины. В том, что санкции США в отношении других стран плотно увязаны с коммерческими интересами американских компаний нет ничего нового – тем, кто был удивлён экономической подоплекой закона, возможно интересно было бы почитать книгу Эрнеста Прига «Чувствуя хорошо или делая хорошо с санкциями»[2], вышедшей почти 20 лет назад.

Одной из центральных тем указанной работы как раз и является объяснение того, как и почему бизнес в США должен взаимодействовать с государством, когда речь идет об обеспечении национальных интересов и односторонних запретительных мерах. Так что открытым текстом обозначенная задача «поставить в приоритет экспорт энергетических ресурсов США с тем, чтобы создать рабочие места для американцев, помочь союзникам США и партнерам, и усилить внешнюю политику США» вполне укладывается в традиции американской дипломатии. Заметим также, что в этом списке, действительно, ярко проявился принцип «Америка на первом месте». Однако вполне обоснованное возмущение европейцев вызвало то, что США решили за них, когда и каким образом им обеспечивать свою энергетическую безопасность, как будто страны ЕС не имеют собственных планов по диверсификации энергетического сектора или с выработанной ими стратегией можно не считаться.

Следует, видимо, отметить, что экономические задачи, поставленные подписанным Трампом законопроектом, вполне соответствуют его предвыборным обещаниям. Маловероятно, что санкции стали результатом сценария, «полностью задуманного внутри администрации Трампа», но нам стоит задуматься. В целом, логично, что какими бы хорошими не были отношения лидеров, президент США должен прежде всего заботиться о национальных интересах не России, а своей страны и обеспечении ее экономической и политической стабильности.

Между тем, еще одной крайне популярной сейчас темой для обсуждения является то, что данный законопроект о санкциях имеет не только традиционные внешнеполитические цели, но еще и внутриполитические. Это, мягко говоря, необычно. В широко известной среди специалистов базе данных TIES, содержащей описание нескольких сотен санкционных режимов, нет ни одного случая, целью которого было бы нанести урон собственному национальному лидеру. С точки зрения теории и принятых классификаций запретительных мер это звучит странно, но что если законопроект о санкциях направлен также и на ослабление Трампа? Ведь он действительно содержит в себе меры по ограничению действий президента США на международной арене и выполняет совершенно определенную сигнальную функцию. И что, если вето было не просто вопросом гордости, а риском импичмента? В этом случае России стоит учесть, какой тип ответных мер поможет противникам Трампа и насколько нам это нужно. Можно, конечно, разочароваться в Трампе, раз он «утратил инициативу и проиграл оппонентам», можно даже объявить его «слабым политиком» и «перестать заботиться о том, как к нему будут относиться внутри Америки», но такие предложения плохо подходят дипломатии страны, претендующей на роль серьезного игрока на международной арене.

Мы должны трезво оценивать перспективы и ни в коем случае не кидаться из крайности в крайность. Сейчас предполагаемые цели нового закона уже достаточно четко обрисованы и начинают претворятся в жизнь. Чтобы не дать реализоваться тем из них, которые напрямую относятся к давлению на Россию, нам не стоит фокусироваться только на выборе ответных санкций или иных негативных мер, мы должны смотреть шире и использовать другие возможности. Следует детально проанализировать грядущие изменения – есть вероятность, что какие-то из новых антироссийских мер можно и правда обойти. К тому же, в ситуации, когда Германия предлагает новые санкции из-за конфликта с Siemens, нам никак нельзя упускать свой шанс улучшить отношения со странами ЕС из-за поведения США. Усиление связей с Китаем – это не панацея, он тоже использует инструменты экономического давления и запретительные меры, к тому же - скрытые. Ситуация с российскими санкциями действительно стала еще более сложной, но не безнадежной. И в этих новых условиях требуется меньше эмоций и больше прагматики.