ООН слезам не верит

Старость — не радость

Сегодня мы можем лицезреть кризис Ялтинско-потсдамской системы международных отношений. Данный порядок носит имя конференций 1945 года в соответствующих городах (кстати, в предстоящем году будет юбилей — 80 лет со дня создания), где лидеры так называемой «большой тройки» — СССР, США и Великобритании — собрались для урегулирования политической обстановки в Европе и остальном мире в послевоенное время. Одной из важнейших производных системы стала Организация Объединенных Наций (ООН) — главный международный институт планеты, куда должны были входить все существующие государства. Согласно первой главе ее хартии, целью ООН является «поддержание международного мира и безопасности». Она был призвана заменить предшествующую ей провальную Лигу Наций, прекратившую своё существование с началом Второй Мировой войны.

И хотя нового рейха на горизонте не видится, можно уверенно сказать, что ООН по примеру старшей сестры со своей ролью не справляется. Сразу в нескольких регионах мира идут крупномасштабные вооруженные конфликты. Особым шоком стал российско-украинский конфликт, ставший крупнейшим в Европе за последние 80 лет. Возникает закономерный вопрос: «Почему ООН стагнирует и не выполняет своей основной функции?». Дабы ответить на него, мы рассмотрим 3 крупных и крайне показательных провала ООН за последние пару лет.

Жилой дом в Карабахе, пострадавший от обстрела / Источник: Айк Арутюнян, РИА Новости

Первый провал — не смог прийти

Осенью предыдущего года закончился (как минимум на какое-то время) армяно-азербайджанский спор о принадлежности Нагорного Карабаха. В течение буквально двух дней — 19-20 сентября — со стороны Баку была проведена так называемая «контртеррористическая операция», по результатам которой сторона сумела установить контроль над оспариваемым регионом. Напомним, что давний карабахский конфликт до этого два раза принимал вооруженную форму, в 1992-1994 и 2020 годах. Какую же роль тут играла ООН?

Уже 22 октября состоялось заседание Совета Безопасности ООН. Оно было инициировано Францией и посвящалось плачевной гуманитарной ситуации в регионе: «Помощник генерального секретаря ООН Мирослав Енча выразил озабоченность в связи с поступающей информацией о большом количестве жертв, в том числе среди мирного населения, в ходе так называемой антитеррористической операции локального характера». Однако сразу служащий организации признался, что точной картины у него нет в силу отсутствия представителей на месте. Более того, по сообщению издательства РБК, команда ООН приехала в регион только 1 октября, и это стало первым их визитом за 30 лет. По официальным сообщениям пресс-центра организации:

Это была однодневная поездка, но они увидели довольно много … Миссия посетила город Ханкенди, где группа встретилась с населением и представителями общин и смогла лично познакомиться с ситуацией в области здравоохранения и образования.

Заместо них ситуацией занимались русские миротворцы в количестве 1960 военнослужащих, дислоцированные в регионе по итогам второго карабахского конфликта в 2020 году. Уже 19 сентября из красной зоны были эвакуированы 469 человек, также оказывалась медицинская помощь. В итоге за сутки более двум тысячам жителей Карабаха был обеспечен безопасный выезд, были жертвы среди миротворцев. Русский контингент выполнял свои функции в регионе вплоть до 12 июня.

По итогу получилось так, что делегация ООН приехала в Карабах, где основная фаза конфликта уже закончилась, и самый сложный момент удалось урегулировать региональными силами. Однако стоит признать, что проблемой занялись активно:

Учреждения ООН оказывают помощь пострадавшим в центрах приема в Армении, сообщил пресс-секретарь. В минувшие выходные в Армению прибыли грузовики Управления ООН по делам беженцев (УВКБ). Беженцы получат теплые одеяла, матрасы, раскладушки, предметы гигиены и другую помощь. В ближайшее время, по словам Дюжаррика, УВКБ направит в Армению еще 15 грузовиков, которые доставят одеяла, кровати и кухонные принадлежности для примерно семи тысяч беженцев.

Второй провал — не смог накормить

Возвращаясь к вопросу вооруженного конфликта между Россией и Украиной, нужно вспомнить те меры, которые предприняла организация сначала по предотвращению, а затем и по его урегулированию. Помимо целого ряда резолюций и отдельной наблюдательной миссии ООН предприняла так называемую «Черноморскую зерновую инициативу», или же просто «зерновую сделку». Антониу Гутерриш подписал договор с представителями Москвы, Киева и Анкары в Стамбуле в июле 2022 года. Целью его было обеспечить безопасность вывоза зерна из украинских портов Одессы, Черноморского и Южного, а также снятие санкций с России на экспорт сельскохозяйственной продукции и удобрений. Корабли с товарами осматривались представителями Турции и ООН на наличие оружия, после чего должны были проходить по нейтральному коридору в Черном море. Первое судно вышло из Одессы уже в начале августа. Договор был срочным — на 120 дней с возможностью автоматического продления. Так, его истечение в ноябре 2022-ого было отложено до марта 2023-его.

Карта черноморского коридора безопасности / Источник: Известия

Соглашение было разорвано в июле 2023-его года по инициативе российской стороны. В официальном заявлении МИД указывалось, что Москва выступает против его продления, так как:

(1) сделка превратилась в коммерческий проект, фактически утратив свою изначальную гуманитарную функцию — предотвращение голода в государствах, испытывающих дефицит продовольствия; (2) вторая часть сделки, касающаяся соблюдения российских интересов, не соблюдалась

Здесь (2) имеется ввиду то, что договор, подписанный в Стамбуле, по факту являлся пакетом и состоял из двух документов. Первый — «Инициатива по безопасной транспортировке зерна и продовольствия из портов Украины» — устанавливал вышеупомянутые коридор в Черном море и процедуру проверки грузов на наличие оружия. Соглашение было подписано министрами обороны России и Турции — Сергеем Шойгу и Хулуси Акаром — при свидетельстве Антониу Гутерриша. Чуть позже аналогичный документ утвердил министр инфраструктуры Украины Александр Кубраков. Вторая часть пакета, «Меморандум о взаимопонимании между Российской Федерацией и Секретариатом ООН о содействии продвижению российских продуктов питания и удобрений на мировые рынки» (подписанный, кстати, тогдашним первым вице-премьером Андреем Белоусовым), и стала официальным предлогом для действий Москвы. Дипломатическое ведомство Москвы выдвинуло пять «системных проблем», возникших при выполнении договоренностей:

1. переподключение «Россельхозбанка» к SWIFT;
2. возобновление поставок сельхозтехники, запчастей и сервисного обслуживания;
3. отмена ограничений на страхование и перестрахование плюс снятие запрета на доступ в порты;
4. восстановление работы аммиакопровода «Тольятти — Одесса»;
5. разблокирование зарубежных активов и счетов российских компаний, связанных с производством и транспортировкой продовольствия и удобрений

Помимо проблем с выполнением договоренностей по отношении к России в заявлении МИД утверждается утеря гуманитарной функции сделки (1). Тут стоит обсудить «продуктовую» часть вопроса. Важной причиной для подписания соглашения был продовольственный кризис, начавшийся еще до российско-украинского конфликта. Ключевой проблемой стала уязвимость беднейших стран, где недостаток еды ощущается наисильнейшим образом: Эфиопия, Йемен, Судан, Афганистан, Ливан и др. Именно на их поддержку в первую очередь и была нацелена зерновая сделка. Более того, до 2022 года совместная доля экспорта зерна России и Украины составляла 30% от мирового объема, что придает сделке дополнительную важность.

Однако планам не не удалось стать реальностью. За период действия договоров в развитые страны поступило порядка 40% вывезенных по черноморскому коридору товаров. Из оставшихся 60% более половины отошли Китаю и Турции. Следовательно, последние 25% получили все остальные развивающиеся страны, притом менее 5% пришлись на вышеупомянутые беднейшие государства, которые стоят на пороге голода. Таким образом, главными выгодополучателями зерновой инициативы стали Китай, Испания и Турция — им поступило более половины всего объема.

Распределение по странам продовольственных товаров / Источник: РСМД

Третий провал — не смог защитить

Плачевно обстоят дела у представителей ООН и в палестинском регионе. Напомним, что независимость Израиля была провозглашена в 1948 году, в ответ на что пять членов Лиги арабских государств начали боевые действия с новым государством. Годом позже, когда конфликт окончился благоприятно для Тель-Авива, для урегулирования плачевной гуманитарной ситуации в регионе резолюцией Генеральной ассамблеи ООН было создано Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР). Целью организации было оказание помощи людям, «чьим обычным местом проживания была Палестина в период с 1 июня 1946 года по 15 мая 1948 года и который потерял дом и средства к существованию в результате конфликта 1948 года». Основной деятельностью БАПОР было оказание медицинской помощи, строительство школ, создание рабочих мест и социальная поддержка. Несмотря на благие намерения, с названием агентства связаны большое количество скандалов — от антисемитской пропаганды до домогательств, в связи с чем некоторые доноры, как США, ЕС и Япония, прекращали его финансирование. Но главная проблема все же не в этом.

Для БАПОР и присутствия ООН в регионе в целом поистине сложные времена настали после начала военной операции израильской армии по уничтожению палестинской ХАМАС, которая распространилась на палестинскую автономию и приграничные с Ливаном территории. 16 октября временные силы ООН в Ливане (ВСООНЛ) сообщили о новом обстреле своих позиций со стороны ЦАХАЛ. В этот раз танк Merkava открыл огонь по наблюдательной вышке миротворцев, который они посчитали за преднамеренный. На следующий день министр обороны США Ллойд Остин побудил своего израильского коллегу озаботиться гуманитарной ситуацией в регионе и поддерживать безопасность «голубых касок». Разговору предшествовали обстрел штаб-квартиры ВСООНЛ и нападение на миротворцев неделей ранее. Дискурс американского политика поддержали другие официальные лица. В тот же день итальянский министр обороны Гвидо Крозетто призвал увеличить полномочия представителей ООН в регионе:

Я указал на необходимость быстрого и решительного вмешательства ООН, чтобы Временные силы ООН в Ливане могли осуществлять реальное сдерживание с применением силы. Этого можно добиться путем проведения разных оперативных действий. Например, возможно обеспечение резервными силами, которые могут быть в кратчайшие сроки развернуты на юге Ливана, гарантируя полную безопасность зон, в которых они действуют.

Откровенно враждебные взаимоотношения сложились между политическим руководством Израиля и генеральным секретарем ООН Антониу Гутерришем. 2 октября первые обвинили главу организации в поддержке ХАМАС, Хезболлы и йеменских хуситов и объявили того персоной нон-грата. 17 октября глава дипломатии Европейского Союза Жозеп Боррель выдвинул ответные обвинения в сторону Тель-Авива:

ООН атакована по всем фронтам правительством Израиля: Гутерриш воспринимается как антисемит, БАПОР воспринимается как террорист, вся система ООН находится под атакой.

Два дня спустя он также призвал расширить полномочия миротворцев:

Мандат миротворцев сейчас не является исполнительным. То есть, если они патрулируют местность, и они обнаруживают ракетную установку "Хезболлах”. Все что они могут сделать — это позвонить ливанской армии и призвать ее принять меры. Но они не могут ничего сделать с ней сами. Возможно, можно расширить их роль, но это потребует единого решения Совета безопасности ООН. Поскольку они там находятся не по воле генерального секретаря ООН, а по решению СБ ООН.

Однако ожидаемой реакции со стороны Израиля не последовало. 28 октября Тель-Авив принял закон о запрете деятельности БАПОР на территории государства, неделей позже официально было заявлено о полном прекращении сотрудничества с агентством. Вскоре ситуация усугубилась: 14 ноября Управления ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ) заявило, что Израиль отказывает всем гуманитарным миссиям международного института в доступе в Газу. Ситуация не поменяли даже угрозы со стороны США. По итогу сложилась следующая картинка: на момент середины ноября в Палестине погибли 240 сотрудников ООН, и порядка 70% объектов БАПОР были повреждены или разрушены.

На данный момент апогеем конфликта стало провозглашение международным судом ООН Израиля как оккупирующего государства по отношению к Палестине и требование последующих письменных обязательств по отношению к ней. Процедура была спровоцирована резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН, а крайним сроком исполнения стало 28 февраля 2025 года.

Распустить нельзя реформировать

Эмпирические данные показали нам, что Организация Объединённых Наций парализована и откровенно говоря не способна проводить миротворческие миссии и другие гуманитарные проекты. Как тут в теории можно исправить ситуацию?

Ключевой загвоздкой в работоспособности ООН стал дисбаланс внутри Совета Безопасности. Институт создавался в 1945 году, когда расклад сил на мировой арене был ясен: две мощнейшие державы в лице СССР и США, государства средней руки — Китай плюс некогда могущественные империи, но стремительно теряющие хват Франция и Великобритания, поверженные Германия, Япония и Италия и, наконец, плодящиеся с неимоверной скоростью молодые нации, сбрасывающие с себя колониальное ярмо. Таким образом, ООН становилась площадкой для публичного обсуждения между двумя сверхдержавами, такой вот публичный диалог тет-а-тет. Само собой, в Совбезе присутствовали еще три члена, но они так или иначе были под сильным влиянием одного из мастодонтов. Важности добавляла еще культура международных отношений в период Холодной войны. Как отмечал один из главных идеологов внешней политики США в данную эру (прим. — в частности, автор знаменитой «Длинной телеграммы») Джордж Кеннан, его современность была «временем джентльменских договоренностей», имея ввиду, что Москва и Вашингтон отлично понимали свой вес на мировой арене и отдавали себе отчет в возможной фатальности неразумных решений.

Однако с падением Берлинской стены и последующим окончанием Холодной войны в 1989 система дала сбой. Наступил так называемый «момент однополярности», когда США стали безусловным гегемоном на международной арене, и в этой обстановке «дискуссионный клуб» уже не был таким же эффективным инструментом. Может не всегда стабильный и устойчивый, но диалог сменился на монолог, прервать который стало очень и очень сложно. Примеров море: и серия гуманитарных интервенций ООН в Сомали, где американские «миротворцы» явно поддерживали одну из враждующих сторон, и бомбардировки Югославии в 1999, произведенные без учета мнения Совбеза. В итоге критика поступила даже с дружественных для США либерально-институционалистских позиций. В своей книге «После победы» (англ. After Victory) Джон Айкенберри представляет ООН как международную систему, направленную на продвижение и распространение либерально-демократической модели по земному шару. По его мнению, происходило это засчёт развития межгосударственных связей и утверждению прав человека как высшей ценности. Однако США, будучи двигателем данных процессов, не стал обременять себя институциональными ограничениями, что и привело к проблемности организации. Автор приводит такие примеры, как нежелание Вашингтона ратифицировать Римский статут, ряд конвенций гуманитарного права и экологии, а также частые военные вмешательства.

Важной и популярной темой в обсуждении этой проблемы является реформа состава Совета Безопасности. Это один из двух важнейших органов ООН (наравне с Генеральной Ассамблеей), куда на постоянной основе входят 5 государств-победителей Второй Мировой войны: Россия (как наследник СССР), США, Китай, Франция и Великобритания. Именно этот орган ответственен за организацию и проведение миротворческих миссий. Все пять членов обладают правом вето — это означает, что все решения они должны принимать единогласно. Также в Совет входят 10 непостоянных членов, избираемых по географическому принципу на 2 года: пять от государств Азии и Африки, одно от Восточной Европы, два от Латинской Америки и два от Западной Европы и других государств. Эта группа обладает коллективным правом вето, для осуществления которого достаточно семи голосов. Проблема в этой установке такова, что при ней страны Глобального Юга не имеют большой власти. Из пяти постоянных членов Совета Безопасности четыре относятся к Глобальному Северу.

В своей статье «Предложения по реформированию Совета Безопасности ООН» (англ. Proposals for UN Security Council Reform) (2005) Йехуда Блюм приводит факт того, что в 2004 году тогдашний генеральный секретарь Кофи Аннан в своем отчете указал на необходимость расширения состава органа для его адаптации к реалиям 21-ого века:

…те, кто вносит наибольший вклад в деятельность Организации в финансовом, военном и дипломатическом плане, должны активнее участвовать в принятии решений Советом... Совет Безопасности нуждается в большем авторитете, легитимности и представительстве, чтобы выполнять все, что мы от него требуем

Таким образом, в отчете идет речь о представительстве и эффективности органа. Говоря о втором факторе можно отметить, что многие крупные доноры ООН не имеют значительных полномочий в организации. К примеру, с 2004 по 2006 год Япония стала вторым крупнейшим «меценатом» для международного института (после США), обеспечив порядка 20% бюджета. В указанный период Германия также внесла свою лепту — около 10% бюджета. Более того, обе страны до сих пор входят в 5 крупнейших экономик мира. Очевидно, что присутствие таких мастодонтов в Совете Безопасности смогло бы усилить его эффективность.

Автор статьи приводит два возможных сценария реформы Совета Безопасности, обсуждаемый в вышеупомянутом отчете. Оба стремятся увеличить количество стран-членов с 15 до 24, но каждый делает это согласно своей логике. План А предлагает добавить 6 постоянных и 3 непостоянных государства в Совет, однако первые не будут иметь права вето. Предполагаемыми счастливчиками должны были стать Германия, Япония, Индия, Бразилия, Нигерия и Египет/ЮАР. Модель Б не стремится менять постоянный состав Совета. Вместо этого, она предлагает создать еще одну группу непостоянных членов из 8 представителей, но избираемых уже на 4 года, а также добавить к первой неперманентной группе еще одно государство. По факту, грандиозной разницы между двумя планами нет — они не стремятся создать реальный противовес существующей пятерке с правом вето, лишь разбавить орган державами регионального значения.

Более того, 11 октября Антониу Гутерриш объявил, что в скором времени в Совет Безопасности войдут две африканские страны в качестве постоянных членов. Однако неясно, будут ли они иметь право вето или нет. Генсек обосновал это ключевой важностью стран Глобального Юга для работы ООН.

Другим немаловажным аспектом полномочий Совбеза стал так называемая «обязанность защищать» (англ. Responsibility to protect / R2P). Концепция была сформулирована в 2001 году на фоне идущего тогда американского вторжения в Ирак и объявляла следующий принцип: если государство не способно позаботиться о своих гражданах, то эта проблема ложиться на мировое сообщество, давая возможность другим странам инициировать «гуманитарные вторжения». В своей книге «ООН, мир и безопасность» (англ. The United Nations, peace and security) Рамеш Тхакур (2017) связывает данный феномен с бомбежками Югославии, проведенными США в 1999 году в обход мнения ООН.

Тем не менее, R2P значительно отличается от предыдущей доктрины гуманитарных интервенций. До 2001 года подобные миротворческие операции проводились с согласия международного сообщества в лице ООН, если существованию государства было в опасности. Однако «упущенный» геноцид в Руанде показал, к чему может вести бездействие Совета Безопасности (прим. — при принятии резолюции в 1994 году Франция наложило вето, что не позволило организовать гуманитарную миссию). Но события в Югославии показали другую крайность данной дилеммы. В итоге автор делает следующий вывод:

Коллективная безопасность основывается на применении силы международным сообществом государств для разгрома или наказания агрессора: все против одного. Традиционное миротворчество предполагает использование нейтральных и легковооруженных солдат третьей стороны в качестве физического буфера между вражескими комбатантами, которые согласились на прекращение огня, и нами между ними. R2P отличается от всего этого тем, что относится к применению военной силы посторонними лицами для защиты жертв массовых зверств.

Гуманитарная интервенция в основном связана с распределением полномочий и юрисдикции между различными государствами и их соответствующими правами по отношению друг к другу. В отличие от этого, R2P в своей основе связан с распределением прав и обязанностей между государствами и гражданами внутри страны, а на международном уровне — с распределением полномочий между государствами, с одной стороны, и международным сообществом в целом, с другой.

Почему же это проблема нашего обсуждения? Во-первых, непонятно, почему ООН при данной концепции не может ничего сделать в ныне идущих конфликтах. Во-вторых, R2P дает обширные полномочия государствам-членам, которые могут злоупотреблять ими, как это было в той же Ливии (прим. — в 2011 году по мандату ООН США и союзники провели интервенцию, по итогу который был свержен и убит тогдашний лидер Муаммар Кадафи, на что, конечно же, разрешения не было дано). Предлогом были все те же нарушения прав человека и «необходимость» их защиты. В противовес Тхакур (2017) выдвигает хоть и пошлое, но правдивое утверждение: ежегодно в Америке около 90 тысяч заключенных в тюрьмах подвергаются сексуальному насилию. Дает ли это другим странам право совершить гуманитарное вмешательство? Вопрос риторический.

Из данной части можно сделать следующий вывод: очевидны и понятны проблемы ООН, что нельзя сказать про их решения. Совет Безопасности вряд ли захотят дополнять новыми странами с правом вето. Также неясно, как решить не впасть в крайность между бездействием и злоупотреблением при попытки проведения гуманитарных операций. Данные вопросы крайне важны для адаптации организации к новым реалиям.