26 мая 2011 г. в рамках встречи «Группы восьми» в Довиле (Франция) президенты России и США выступили с совместным заявлением по сотрудничеству в зоне Берингова пролива. Принципиальный акцент в нем был сделан на учете интересов коренных народов Севера, проживающих на территориях Чукотки и Аляски, защите природы, природных ресурсов и уникальных экосистем этого морского региона. Позднее курс на развитие двустороннего сотрудничества в Беринговом проливе для снижения вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций и повышения уровня безопасности судоходства был подтвержден как американскими, так и российскими экспертами. Нет сомнений в том, что сотрудничество между Россией и США как в Арктике в целом, так и в районе Берингова пролива, носит взаимовыгодный характер, а его необходимость обусловлена климатическими изменениями, ведущими к прогнозируемому увеличению масштабов морехозяйственной деятельности.

Берингов пролив — это не только ключевой водораздел между Азией (мыс Дежнева на российской Чукотке) и Северной Америкой (мыс Принца Уэльского на американской Аляске). Это еще и единственная точка прохода для всех государств Азиатско-Тихоокеанского региона из морей Тихого в моря Северного Ледовитого океана. Пролив, соединяющий Берингово и Чукотское моря, достаточно узкий — всего 51 морская миля. В его центральной части находятся острова Диомида: о. Ратманова (Большой Диомид), расположенный к западу от морской границы между двумя странами и принадлежащий России; о. Крузенштерна (Малый Диомид), расположенный к востоку от морской границы и принадлежащий США. Расстояние между двумя островами — немногим более двух морских миль. Расстояние же между мысом Дежнева и о. Ратманова, равно как между мысом Принца Уэльского и о. Крузенштерна, составляет 22,5 мили, и именно через эти два прохода, как правило, осуществляется судоходство. В связи с тем, что ширина и восточного, и западного прохода менее 24 морских миль, вся акватория пролива, учитывая наличие двух островов, оказывается перекрытой внутренними морскими водами и территориальными морями России и США.

***

Несмотря на то, что на внутренние морские воды и территориальное море распространяется полный государственный суверенитет, в отношении акватории проливов, перекрытых территориальными водами, но соединяющих одну часть открытого моря или исключительной экономической зоны (ИЭЗ) с другой частью открытого моря или ИЭЗ, применяется конвенционное право транзитного прохода [1]. Учитывая, что правовой статус Берингова пролива не определен в рамках специальной международной конвенции [2], оба государства склонны признавать за ним статус пролива, используемого для международного судоходства. Применимое к нему право транзитного прохода охарактеризовано в ст. 38(2) Конвенции по морскому праву 1982 г. (далее — Конвенция 1982 г.) как «осуществление … свободы судоходства и полета единственно с целью непрерывного и быстрого транзита через пролив».

В отличие от права мирного прохода через территориальное море прибрежного государства, право транзитного прохода — гораздо более либеральная норма.

Во-первых, в соответствии со ст. 38(1) это право распространяется не только на гражданские суда, но и на военные корабли, включая подводные лодки.

Во-вторых, транзитный проход предусматривает право на осуществление полетов, в том числе военной авиации.

В-третьих, согласно ст. 39(1)(с) подводные лодки могут следовать в «обычном порядке», т.е., как предполагается, в подводном положении. США считают, что «обычный порядок» также предполагает следующее: военные самолеты могут лететь в боевом порядке; разрешается выполнение операций взлета и посадки самолетов и вертолетов на палубу; военные корабли и гражданские суда могут пополнять запасы на ходу; могут применяться меры по обеспечению безопасности надводных кораблей.

В-четвертых, хотя реализация права транзитного прохода предусматривает выполнение определенных обязанностей со стороны судов и летательных аппаратов (ст. 39), припроливные страны не должны препятствовать транзитному проходу, он не может быть приостановлен (ст. 44). Граничащие с проливами государства могут принимать законы и правила, относящиеся к транзитному проходу через проливы, в отношении ряда вопросов (ст. 42(1)). Однако в соответствии со ст. 42(2) «их применение не должно на практике сводиться к лишению, нарушению или ущемлению права транзитного прохода». С точки зрения США, реализации данного права не должно препятствовать даже проведение военных учений и маневров [3].

***

США последовательно защищают право транзитного прохода применительно ко всем проливам, которые используются или могут быть использованы для международного судоходства [4]. Они неоднократно выступали против претензий других прибрежных государств, не признающих или ограничивающих это право, в отношении следующих проливов: Баб-эль-Мандебского, Бонифачо, Головнина, Зондского, Гибралтара, Ломбокского, Ормузского, Торресова, Фриза, а также проливов на трассе российского Северного морского пути (СМП) — Лаптева и Санникова, и канадского арктического архипелага, формирующих трассу Северо-Западного прохода (СЗП) [5].

Как известно, около 80% мировой торговли осуществляется морем, а 3/4 от этого объема проходит через крупнейшие международные проливы и каналы. Соединенные Штаты как одна из крупнейших экономик мира и ключевой потребитель товаров и ресурсов заинтересованы в том, чтобы в полной мере использовать преимущества, предоставляемые морским транспортом (самый дешевый вид транспорта) и морской торговлей. Беспрепятственное функционирование этой системы расценивается США как основа формирования либерального экономического миропорядка — гаранта мира и стабильности в масштабах всей планеты [6].

Защита свободы судоходства играет важнейшую роль не только в деле социально-экономического развития США. Это и ключевой элемент оборонной политики. Все основные элементы сферы национальной безопасности Соединенных Штатов — стратегическое сдерживание, оперативное присутствие, реагирование на кризисы, переброска войск — напрямую зависят от соблюдения принципа свободы судоходства, в частности, права транзитного прохода. Обеспечение мобильности и оперативности переброски ВС в любой регион Земного шара морским путем остается одним из приоритетных направлений американской политики.

Оспариванием правопритязаний в отношении международных проливов и других морских акваторий США занимаются в рамках инициированной еще в 1979 г. программы «Freedom of Navigation» (FON). Эта программа направлена на защиту принципа свободы судоходства и курируется Госдепартаментом совместно с Министерством обороны. FON реализуется как путем переговоров, подачи нот дипломатического протеста, демонстрации флага, военно-морских учений, так и посредством привлечения боевых кораблей ВМС США. За годы правления администрации Б. Обамы проводились ежегодные мероприятия в отношении целого ряда государств, в частности Ирана и Омана как припроливных стран, выступающих за ограничение права транзитного прохода в Ормузском проливе.

***

США склонны рассматривать право транзитного прохода как шаг по кодификации обычного права. Они считают, что отсутствие юридически сформулированного права «транзитного прохода» до принятия Конвенции 1982 г. было обусловлено исключительно тем обстоятельством, что государства не имели возможности легально расширить границу своего территориального моря сверх положенных трех морских миль, а не тем, что это было кем-либо запрещено. Соответственно, это не мешало американским кораблям и судам проходить по выделенным коридорам открытого моря в тех или иных международных проливах. Введение 12-мильного лимита территориального моря потребовало разработки условий транзитного прохода, чтобы сохранить права государств на проход через международные проливы. В результате, с их точки зрения, право прохода военных и гражданских судов через международные проливы существовало и до принятия Конвенции 1982 г. [7].

Устоявшаяся точка зрения исходит из того, что транзитный проход стал международным компромиссом и выходит за рамки как Конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г., так и норм обычного международного права [8]. Неслучайно в 1982 г. было заявлено: «Эта Конвенция не является Конвенцией, кодифицирующей правовые нормы. Утверждение о том, что, за исключением Части XI, Конвенция представляет собой кодификацию обычного права либо отражает существующую международную практику, является неверным с фактической точки зрения и юридически необоснованным. Режим транзитного прохода через проливы, используемые для международного судоходства, и режим архипелажного прохода по морским коридорам являются двумя примерами из многих новых концепций, воплощенных в Конвенции».

В докладе Генерального секретаря ООН от 5 ноября 1992 г. утверждалось, что «режим транзитного прохода в целом нашел широкое признание в международном сообществе и вошел в практику, как государств, граничащих с проливами, так и государств, осуществляющих судоходство». Однако в действительности только Австралия [9], Великобритания, Папуа — Новая Гвинея, США и Франция полностью согласились с тем, что транзитный проход — норма обычного права. Албания, Испания, КНР, ОАЭ и Перу открыто отказываются признавать транзитный проход такой нормой. Иран, Марокко, ОАЭ признают лишь право мирного прохода через проливы, перекрытые территориальными водами [10]. Иран настаивает на том, что США, не участвующие в Конвенции 1982 г., не могут претендовать на то, чтобы пользоваться конвенционным правом транзитного прохода, поскольку оно не является действующей нормой обычного права [11].

***

Обращает на себя внимание парадоксальность американской политики по целенаправленной защите принципа свободы судоходства, включая право транзитного прохода. Несмотря на ключевую роль Соединенных Штатов в развитии торговли и экономики, возможности беспрепятственной переброски ВС, они несут и определенные риски. Реализация свободы судоходства может быть использована для осуществления незаконного, несообщаемого и нерегулируемого (ННН) промысла, контрабанды, транспортировки наркотиков и оружия, включая ОМУ, незаконного перемещения людей, включая нелегальную миграцию, совершения актов морского терроризма и пиратства. Использование для этих целей судов, не отвечающих международным требованиям в области экологической безопасности, несет угрозу морской среде и ее биоразнообразию, а значит — экологической, ресурсной, продовольственной безопасности прибрежных/припроливных государств.

Конвенция 1982 г. предоставляет определенные возможности по контролю над судоходством в проливах, используемых для международного судоходства. Россия и США могут устанавливать морские коридоры и схемы разделения движения судов (ст. 41), которые должны быть одобрены Международной морской организацией (ИМО). Оба государства могут предпринимать следующие шаги:

• усиливать портовый контроль;
• внедрять системы управления движением судов (СУДС);
• совершенствовать навигационную и портовую инфраструктуру;
• усиливать готовность к разливам нефти;
• улучшать возможности по поиску и спасанию;
• развивать сотрудничество служб береговой охраны;
• гармонизировать нормы национального законодательства, направленные на исполнение конвенций ИМО.

Все эти меры достаточно подробно исследованы в рамках проектов Арктического совета, касающихся перспектив развития судоходства в Арктике.

Наиболее успешную модель согласования позиций заинтересованных сторон относительно режима судоходства в Беринговом проливе представляет режим, примененный тремя припроливными государствами — Индонезией, Малайзией и Сингапуром — к Малаккскому и Сингапурскому проливам.

Это первый прецедент использования ст. 43 Конвенции 1982 г., в которой говорится: «Государствам, использующим проливы, и государствам, граничащим с проливами, следует сотрудничать посредством соглашения: a) в установлении и поддержании в исправном состоянии в проливе необходимого навигационного оборудования и средств безопасности или в совершенствовании других средств содействия международному судоходству; и b) в предотвращении, сокращении и сохранении под контролем загрязнения с судов». К участию и обсуждению этого режима были привлечены все заинтересованные страны и игроки, в том числе представители судоходных компаний. В результате он получил полное одобрение ИМО, включая проведение официальных конференций под ее эгидой. В его рамках предусмотрено функционирование Форума, где происходят обсуждение всех насущных вопросов и обмен информацией, и Фонда, накапливающего финансовые средства для обеспечения безопасной навигации, а также реализуются отдельные проекты по обеспечению безопасности и защиты морской среды.

***

Тем не менее целый ряд проблем остается нерешенным или же требует принципиального пересмотра позиций США и России, касающихся обеспечения безопасности судоходства и защиты морской среды как в Беринговом проливе, так и в арктических водах в целом.

Во-первых, положения Конвенции 1982 г., «касающиеся защиты и сохранения морской среды, не применяются к любым военным кораблям, военно-вспомогательным судам, к другим судам или летательным аппаратам, принадлежащим государству или эксплуатируемым им и используемым в данное время только для правительственной некоммерческой службы» (ст. 236). Военные корабли и суда на государственной службе обязаны лишь придерживаться морских коридоров и схем разделения движения судов. Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ-73/78), Международная конвенция по охране человеческой жизни на море (СОЛАС-74) и др., а также вступающий в силу в 2017 г. Полярный кодекс действуют лишь в отношении коммерческих судов.

Рост интереса государств к освоению и эксплуатации пространств и ресурсов Северного Ледовитого океана ставит вопрос о том, в какой мере арктические страны готовы предпринять шаги по внедрению единых стандартов судоходства в арктических водах как для коммерческих, так и для государственных судов?

Во-вторых, последовательная трактовка США права транзитного прохода через международные проливы для подводных лодок в «обычном порядке» как исключительно в подводном положении легко объяснима необходимостью учета военно-стратегических интересов, включая планы по развертыванию стратегических ракетоносцев в тех или иных районах Мирового океана. Тем не менее для экспертного сообщества вопрос, является ли подводный проход через международные проливы на 100% легитимным, пока еще носит дискуссионный характер.

Учитывая интерес к Арктике военно-морских сил других государств, не будет ли введение уведомительного порядка для подводного прохода в большей степени отвечать интересам арктических государств?

В-третьих, достижение любых договоренностей по Берингову проливу вновь ставит вопрос, касающийся правового статуса проливов, которые входят в состав канадского СЗП и российского СМП. Позиция США по этому вопросу хорошо известна: они оспаривают претензии России и Канады по установлению прямых исходных линий и распространению статуса внутренних исторических вод на акватории, через которые проходят трассы СМП и СЗП. Американцы считают проливы канадского арктического архипелага и часть российских арктических проливов (Лаптева и Санникова, Новосибирские острова) международными и настаивают на применимости к ним права транзитного прохода.

Первый вариант развития событий может заключаться в том, что любые соглашения между странами по Берингову проливу не будут касаться правового статуса других арктических проливов. Как и в случае взаимоотношений США и Канады, каждая из сторон будет продолжать придерживаться своей запросной позиции, что не будет отражаться на развитии сотрудничества между ними. При этом уже сейчас можно констатировать, что все предыдущие протесты Госдепартамента и представителей ВМС США в большей степени были сконцентрированы на противодействии политике России и Канады по введению ограничений исключительно в отношении американских военных кораблей и государственных судов, использующихся в некоммерческих целях. Хотя Соединенные Штаты оспаривают канадское природоохранное законодательство (Arctic Waters Pollution Prevention Act, Canada Shipping Act), они, видимо, готовы согласиться с тем, что коммерческие суда под американским флагом обязаны его исполнять. На национальном уровне США сами выступают за ужесточение экологического режима в прилегающих к их берегам водах (среди наиболее показательных примеров — Oil Pollution Act, ОРА).

Второй вариант развития событий предполагает, что арктические государства, прежде всего Россия, Канада и США, инициируют проведение международной конференции по вопросам судоходства в Арктике [12]. В ее рамках можно было бы:

• уточнить пределы применения ст. 234 («Покрытые льдом районы») Конвенции 1982 г.;
• зафиксировать статус тех или иных арктических проливов;
• обсудить необходимость введения обязательной лоцманской проводки и выяснить целесообразность распространения статуса Особо уязвимого морского района (PSSA) на их акватории.

К мероприятию следовало бы привлечь всех участников Арктического совета, представителей судоходных компаний. Итогом конференции могло бы стать многостороннее соглашение, фиксирующее конкретный режим прохода для тех или иных арктических проливов, включая Берингов, который соответствовал бы статусу Арктического региона с его фактически полузамкнутым характером и особой экологической уязвимостью.

Назад к выбору статьи

Намерение России возродить Северный морской путь (СМП) и открыть его для международного использования создало не только проблемы инфраструктурного, технического, финансово-экономического и экологического характера, но и коллизии международно-правового порядка. Эти проблемы можно сгруппировать следующим образом.

Первое. Россия и зарубежные государства по-разному оценивают международно-правовой статус СМП. В Федеральном законе РФ о СМП от 28 июля 2012 г. Северный морской путь определяется как «исторически сложившаяся национальная транспортная коммуникация Российской Федерации», хотя и открытая для хождения иностранных судов, соблюдающих установленные Москвой Правила плавания в его акватории. Большинство заинтересованных в использовании СМП иностранных государств выступают за придание ему международного статуса, т.е. за изъятие его из национальной юрисдикции России и открытие для свободного мореплавания. На принципе свободного мореплавания особенно настаивают Соединенные Штаты, которые исторически считают его базовым компонентом своей морской стратегии. В Национальной стратегии США в Арктике 2013 г. соблюдение этого принципа применительно к Северному Ледовитому океану указано в качестве важнейшего приоритета.

Второе. Международно-правовой статус вод, включенных в акваторию СМП (рис. 1), имеет различный характер. В Законе о СМП говорится: «Под акваторией Северного морского пути понимается водное пространство, прилегающее к северному побережью Российской Федерации, охватывающее внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую зону и исключительную экономическую зону Российской Федерации…». Если в отношении внутренних морских вод и территориального моря права России как прибрежного государства не подвергаются сомнению, то правила, устанавливаемые РФ для плавания иностранных судов в прилежащей зоне и исключительной экономической зоне (ИЭЗ), иногда вызывают возражения со стороны зарубежных государств.

Например, некоторые страны считают необоснованными такие требования России, содержащиеся в Правилах плавания в акватории СМП 2013 г., как необходимость получения разрешения Администрации СМП на хождение судов в этих водах, а также ледокольного и лоцманского сопровождения (в ряде случаев). Их не убеждают ссылки российской стороны на те положения Конвенции по морскому праву 1982 г. (далее – Конвенция 1982 г.), которые наделяют прибрежные государства особыми правами в отношении прилежащей зоны и ИЭЗ. Так, в соответствии со ст. 33 Конвенции 1982 г. в прилежащей зоне «прибрежное государство может осуществлять контроль, необходимый: a) для предотвращения нарушений таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных законов и правил в пределах его территории или территориального моря; б) для наказания за нарушение вышеупомянутых законов и правил, совершенное в пределах его территории или территориального моря».

Прибрежные государства имеют право устанавливать правила для эксплуатации и защиты минеральных и биологических ресурсов в своих ИЭЗ и на континентальном шельфе, а также для обеспечения безопасности морского судоходства в этих районах. Они даже обладают правом так называемого преследования по горячим следам иностранных судов-нарушителей за пределами своих внутренних вод, территориального моря, прилегающей зоны, ИЭЗ и континентального шельфа, если такое преследование осуществляется непрерывно (ст. 111 Конвенции 1982 г.). В этом плане действия российской стороны по задержанию в сентябре 2013 г. судна «Arctic Sunrise», принадлежавшего международной экологической организации «Greenpeace» и незаконно проникшего в акваторию СМП для осуществления протестной акции на буровой платформе «Приразломная» в Печерском море, были совершенно правомерными.

Третье. Проблемы юридического характера возникают в связи с тем, что Северный морской путь пролегает через множество проливов, обладающих (как и в целом акватория СМП) различным международно-правовым статусом. Некоторые зарубежные государства (например, США) считают, что этим проливам должен быть присвоен статус «глобальных районов всеобщего пользования» (global commons), где все суда без исключения должны пользоваться правом свободного прохода.

Москва возражает против подобной вольной трактовки принципов и норм морского права. Интернационализация морских проливов возможна только в том случае, если подобный статус сложился исторически и закреплен соответствующими международными (дву- или многосторонними) соглашениями. Так, в международном праве принято считать, что проливы, соединяющие открытые моря и имеющие значение мировых водных путей, должны быть свободны для всеобщего пользования. Плавание торговых судов и военных кораблей через такие проливы не ограничено, так как их правовой режим основан на принципе свободы открытого моря. К таким проливам относятся Гибралтарский, Магелланов, Тайванский, Малаккский, Баб-эль-Мандебский и др.

Наряду с этим имеются проливы, которые представляют собой единственный удобный выход из закрытых морей в открытые водные бассейны. Характерная особенность этой группы проливов – они дают проход к берегам ограниченного круга государств. Так, Черноморские проливы ведут к берегам Болгарии, Грузии, России, Румынии, Турции и Украины, Балтийские (Зунд, Большой Бельт и Малый Бельт) – к берегам Дании, ФРГ, Польши, трех балтийских государств, России, Финляндии и Швеции. Режим Черноморских и Балтийских проливов определяется многосторонними конвенциями – конвенцией Монтре 1936 г. и Копенгагенским трактатом 1857 г. соответственно. Следует подчеркнуть, что соглашения по этой группе проливов не предоставляют иностранным судам абсолютной свободы мореплавания. Корабли, следующие через эти проливы, обязаны соблюдать определенные требования прибрежных государств (по санитарному контролю, тоннажу судов, времени их пребывания в закрытых морях и пр.).

Ни один из этих случаев нельзя применить к проливам, находящимся в акватории СМП. С точки зрения российской правовой доктрины, расположенные в Арктике Карское море, море Лаптевых, Восточно-Сибирское море, Чукотское море (в пределах российского сектора) представляют собой моря заливного типа. Они исторически принадлежат нашей стране, и на них распространяется режим внутренних морских вод. Международные конвенции в отношении этих проливов не заключались, судоходство по ним с советских времен регламентируется национальным законодательством и правилами. Поэтому никаких оснований для распространения на проливы в акватории СМП режима свободного всеобщего пользования не существует.

Четвертое. Некоторые зарубежные специалисты в области морского права считают, что к акватории СМП применим режим мирного прохода, а Россия якобы препятствует реализации этого права иностранными судами.

Действительно, Конвенция 1982 г. предусматривает право мирного прохода. В ст. 18 документа говорится: «Под проходом понимается плавание через территориальное море с целью: a) пересечь это море, не заходя во внутренние воды или не становясь на рейде или у портового сооружения за пределами внутренних вод; или б) пройти во внутренние воды или выйти из них или стать на таком рейде или у такого портового сооружения». При этом подчеркивается, что «проход должен быть непрерывным и быстрым». Мирный проход может включать остановку и стоянку на якоре, но лишь постольку, поскольку «они связаны с обычным плаванием или необходимы вследствие непреодолимой силы или бедствия, или с целью оказания помощи лицам, судам или летательным аппаратам, находящимся в опасности или терпящим бедствие».

Таким образом, у иностранного судна, претендующего на мирный проход через территориальное море, должны быть для этого серьезные основания. Вместе с тем в Конвенции 1982 г. содержится детальное описание условий мирного прохода, которые продиктованы заботой о безопасности прибрежного государства. Более того, в документе содержатся положения, оговаривающие право прибрежных государств на регламентирование подобного прохода. Так, в ст. 21 Конвенции говорится: «1. Прибрежное государство может принимать в соответствии с положениями настоящей Конвенции и другими нормами международного права законы и правила, относящиеся к мирному проходу через территориальное море, в отношении всех нижеследующих вопросов или некоторых из них: a) безопасности судоходства и регулирования движения судов; б) защиты навигационных средств и оборудования, а также других сооружений или установок; в) защиты кабелей и трубопроводов; г) сохранения живых ресурсов моря; д) предотвращения нарушения рыболовных законов и правил прибрежного государства; е) сохранения окружающей среды прибрежного государства и предотвращения, сокращения и сохранения под контролем ее загрязнения; ж) морских научных исследований и гидрографических съемок; з) предотвращения нарушения таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных законов и правил прибрежного государства». Кроме того, в статье подчеркивается: «Иностранные суда, осуществляя право мирного прохода через территориальное море, соблюдают все такие законы и правила и все общепринятые международные правила, касающиеся предотвращения столкновения в море».

В соответствии со ст. 25 прибрежное государство может без дискриминации по форме или по существу между иностранными судами временно приостанавливать в определенных районах своего территориального моря осуществление права мирного прохода иностранных судов, если такое приостановление существенно важно для обеспечения его безопасности, включая проведение учений с использованием оружия.

Акватория СМП, включающая в себя уникальные природные комплексы и хрупкие экосистемы, критические промышленные объекты, объекты военного назначения, разумеется, не может не быть предметом законодательного регулирования со стороны России. Наша страна имеет на это полное право как прибрежное государство.

Пятое. Ряд иностранных государств считают необоснованными требования России по оплате оказываемых ею услуг в акватории СМП, в частности по ледокольному и лоцманскому сопровождению. По их мнению, иностранным судам должно быть предоставлено право самим решать, нужны им подобного рода услуги или нет, а Россия не имеет права их навязывать. При этом зарубежные юристы-международники ссылаются на ст. 26 Конвенции 1982 г., где говорится, что «иностранные суда не могут облагаться никакими сборами лишь за их проход через территориальное море».

Москва, в свою очередь, ссылается на имеющееся у нее право устанавливать особые правила плавания иностранных судов в проблемных с точки зрения безопасности судоходства и экологии морских районах. Акватория СМП, где даже в летние месяцы хождение судов небезопасно без ледокольного и лоцманского сопровождения, как раз представляет собой такой район. В связи с этим Россия указывает на другую часть ст. 26, где говорится, что «иностранное судно, проходящее через территориальное море, может облагаться только сборами в оплату за конкретные услуги, оказанные этому судну».

Шестое. Споры правового характера ведутся в отношении ст. 234 Конвенции 1982 г., которая гласит: «Прибрежные государства имеют право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах в пределах исключительной экономической зоны, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды могло бы нанести тяжелый вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его. В таких законах и правилах должным образом принимаются во внимание судоходство и защита и сохранение морской среды на основе имеющихся наиболее достоверных научных данных».

Именно на эту статью ссылались Россия и Канада, когда устанавливали правила судоходства в акваториях СМП и Северо-Западного прохода (СЗП). По мнению других стран (прежде всего США), эти два прибрежных государства злоупотребляют своими правами и нарушают принцип свободного мореплавания.

Между Соединенными Штатами и Канадой существует исторический спор о статусе СЗП. Вашингтон считает этот проход международным проливом. Исходя из этого, в 1969 г. нефтеналивной танкер, а в 1985 г. ледокол береговой охраны США «Polar Sea» проследовали через СЗП без уведомления канадской стороны.

В ответ на подобные действия США Канада приняла в 1970 г. Акт о предотвращении загрязнения арктических вод. Он впервые дал определение понятия «арктические воды» Канады, а также описал географический район применения постановления о запрете размещения отходов любого происхождения в данном районе. В 1972 г. был издан Указ о зонах контроля безопасности судоходства, согласно которому были установлены 16 специальных зон с соответствующими требованиями к судам, их классу и характеристикам. Тогда же вышло Положение о предотвращении загрязнения от арктического судоходства, в соответствии с которым был введен запрет на сброс топлива и нефтяных субстанций. В 1977 г. была внедрена система добровольного уведомления о местоположении судов (NORDREG), которая с 2010 г. стала обязательной при навигации по СЗП.

Именно Канада инициировала и продвигала принятие ст. 234 Конвенции 1982 г. о специальном режиме судоходства в покрытых льдом районах. В 1985 г. Оттава приняла обновленное Положение о предотвращении загрязнения арктических вод, а также установила прямые исходные линии вокруг Канадского Арктического архипелага. В 1996 г. вступил в действие Акт об океанах, в рамках которого Канада расширила свою юрисдикцию над рядом морских районов, включая арктические воды.

Несмотря на то, что Оттава была одним из наиболее активных разработчиков Конвенции 1982 г., она ратифицировала ее лишь в 2003 г. При этом вслед за Россией Канада зарезервировала за собой право не считать обязательными решения в отношении споров, связанных с толкованием или применением статей 15, 74 и 83, которые включают положения о делимитации морских границ, ИЭЗ, исторических заливах или правооснованиях.

Некоторые зарубежные специалисты полагают, что в ближайшие несколько десятилетий потепление в Арктике может привести к исчезновению многолетнего морского льда в акваториях СМП и СЗП, в результате чего у России и Канады уже не будет правооснований ссылаться на ст. 234 Конвенции 1982 г. Однако российские и канадские эксперты скептически оценивают подобную перспективу. По их мнению, полного очищения данных морских коммуникаций ото льда и айсбергов не произойдет никогда.

Седьмое. Немало проблем России и другим прибрежным государствам доставляет плавание в Арктике иностранных военных судов, обладающих суверенным иммунитетом не только в открытом море, но и при проходе через территориальное море. Даже если военное судно нарушит правила прохода через территориальное море, прибрежное государство может только потребовать от него немедленно покинуть это море, не нарушая его иммунитет (ст. 30 Конвенции 1982 г.). Военное судно, по сути, освобождается от ответственности за загрязнение морской среды (ст. 236). При этом вся ответственность возлагается на государство флага (ст. 31), что не способствует должному отношению капитанов военных судов к морской экологии. В документе лишь туманно говорится, что такие суда или летательные аппараты должны действовать «насколько это целесообразно и практически возможно, таким образом, который совместим с настоящей Конвенцией» (ст. 236).

В мае 2015 г. Международная морская организация (часть системы ООН) завершила работу над Полярным кодексом, который вступит в силу в 2017 г. Он ужесточил требования к эксплуатируемым в Арктике судам, запретил сброс нефти и нефтепродуктов в море, ограничил другие вредные выбросы в окружающую морскую среду. Как считают специалисты, это лишь начало пути по ликвидации правовых коллизий в морском праве и его совершенствованию применительно к плаванию в арктических водах.

Назад к выбору статьи

Северный морской путь (СМП) проходит вдоль северных берегов России по морям Северного Ледовитого океана – Баренцеву, Карскому, Лаптевых, Восточносибирскому, Чукотскому и Берингову. Он соединяет европейские и дальневосточные порты России, а также устья судоходных сибирских рек в единую национальную транспортную систему в Арктике. Протяженность примыкающих к СМП судоходных речных путей – около 37000 км. В Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г., утвержденной президентом России В. Путиным 20 февраля 2013 г., СМП характеризуется как «единая национальная транспортная магистраль России в Арктике». Документ (пункт 12) предусматривает развитие «единой арктической транспортной системы Российской Федерации в качестве национальной морской магистрали, ориентированной на круглогодичное функционирование, включающей в себя Северный морской путь и тяготеющие к нему меридиональные речные и железнодорожные коммуникации, а также аэропортовую сеть».

Однако акцент на характере СМП как национальной морской магистрали отнюдь не отменяет его открытости для использования судами под иностранным флагом при условии соблюдения российского законодательства и установленных правил. Интерес иностранных судовладельцев к СМП объясняется, прежде всего, тем, что он почти в два раза короче других морских путей из Европы на Дальний Восток: от Санкт-Петербурга до Владивостока по СМП 14280 км, через Суэцкий канал – 23200 км, а вокруг мыса Доброй Надежды – 29400 км. Норвежцы, перевозившие по СМП сжиженный природный газ из Хаммерфеста в Японию в ноябре 2012 г., сэкономили около 20 дней на доставку груза и десятки тысяч долларов эксплуатационных расходов. Протяженность основной ледовой трассы СМП, от проливов у острова Новая Земля до порта Провидения, – 5610 км. Однако продолжительная и суровая зима при коротком и холодном лете создает сложные ледовые условия плавания в арктических морях и служит главным препятствием для прохода судов на значительных отрезках трассы. Наибольшие трудности обычно возникают в районах больших скоплений тяжелых льдов, которые еще недавно до конца не разрушались даже в самые теплые месяцы (Таймырский и Лионский ледовые массивы). Проводка транспортов через тяжелые льды возможна только с помощью ледоколов.

Начавшееся в последние годы потепление климата привело к разительному уменьшению площади ледового покрытия в Арктике вообще и в акватории СМП в частности. Так, в августе 2012 г. площадь сплошного ледового покрытия в Арктике составила 54% от показателей 1981–2010 гг., значительно сократилась и толщина арктических льдов. По данным НАСА, в 2015 г. максимальная площадь ледового покрова в Арктике составила 14,54 млн кв. км. Это наименьшая площадь арктических льдов с начала наблюдения со спутников, и она на 100 тыс. кв. км ниже показателей 2011 г.

Вместе с тем среди ученых нет полного единодушия относительно будущего «ледовой шапки» Земли, поскольку в климатической истории нашей планеты, включая Арктику, наблюдается периодическая смена потепления и похолодания. Так, в 2008 г. площадь ледяного покрова в арктических морях и центральном бассейне Северного Ледовитого океана неожиданно увеличилась на 1 млн кв. км по сравнению с 2007 г., а в следующем году снова уменьшилась (1; 2). Поэтому нынешнее потепление климата и таяние льдов в Арктике, по мнению ряда ученых, не обязательно означает окончательное изменение климата, поскольку в любой момент может произойти всплеск похолодания. В 2011–2013 гг. часть российских и западных специалистов полагали, что в акваториях СМП в ближайшие годы будет только однолетний лед, и это позволит продлить навигацию до пяти месяцев (с конца июля по декабрь). Некоторые из них прогнозировали полное исчезновение «ледовой шапки» к 2020 г. Однако последующие наблюдения ученых РАН и исследователей из Европы показали, что в 2013 г. площадь и толщина льда в Арктике снова увеличилась в 1,5 раза, и масса ледового покрова составила 9 тыс. куб. км. Тем не менее она оставалась вдвое меньшей, чем в 1980-х годах (в то время – около 20 тыс. куб. км) (1; 2; 3; 4; 5; 6) [1].

Скептицизм ученых в отношении дальнейшего потепления климата заметно усилился после заявления главы Межправительственной группы экспертов по изменению климата Раджендры Пачаури и Британской метеорологической службы от 22 февраля 2013 г., согласно которому последние 17 лет глобальная температура перестала повышаться. В то же время было заявлено, что окончательный вывод об остановке процесса потепления можно будет сделать лишь через 30–40 лет. Однако в докладе этой же группы в 2014 г. утверждалось, что глобальное потепление – процесс реальный и необратимый, и что потепление в Арктике продолжится с удвоенной скоростью по сравнению со среднемировыми показателями. Вместе с тем непредсказуемость арктического климата и резкая смена погодных условий, столь характерные для Арктики, и сейчас зачастую приводят к тому, что «чистая вода» на трассе СМП очень быстро покрывается плавающим льдом. Исходя из этого, российские представители на международных форумах постоянно предупреждают о вреде иллюзий относительно возможности полностью обойтись без ледокольной проводки при использовании СМП.

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (ст. 234) дает прибрежным государствам «право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах в пределах исключительной экономической зоны, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды могло бы нанести тяжелый вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его».

На этом основании Федеральное Собрание РФ приняло в июле 2012 г. Закон № 132-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути», который вступил в силу в январе 2013 г. и внес ряд изменений в действующее законодательство. В частности, новая редакция ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» гласит: «Плавание в акватории Северного морского пути, исторически сложившейся национальной транспортной коммуникации Российской Федерации, осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами». В пункт 1 ст. 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» и в статьи 2 и 5 Кодекса торгового мореплавания РФ (КТМ) внесены понятия «ледокольная и ледовая проводка судов» в акватории СМП.

В КТМ включена новая статья (5.1) следующего содержания:

«1. Под акваторией Северного морского пути понимается водное пространство, прилегающее к северному побережью Российской Федерации, охватывающее внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую зону и исключительную экономическую зону Российской Федерации и ограниченное с востока линией разграничения морских пространств с Соединенными Штатами Америки и параллелью мыса Дежнева в Беринговом проливе, с запада меридианом мыса Желания до архипелага Новая Земля, восточной береговой линией архипелага Новая Земля и западными границами проливов Маточкин Шар, Карские Ворота, Югорский Шар.

2. Правила плавания в акватории Северного морского пути, утверждаемые уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, применяются в целях обеспечения безопасности мореплавания, а также предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды с судов и содержат:

1) порядок организации плавания судов в акватории Северного морского пути;

2) правила ледокольной проводки судов в акватории Северного морского пути;

3) правила ледовой лоцманской проводки судов в акватории Северного морского пути;

4) правила проводки судов по маршрутам в акватории Северного морского пути;

5) положение о навигационно-гидрографическом и гидрометеорологическом обеспечении плавания судов в акватории Северного морского пути;

6) правила осуществления связи по радио при плавании судов в акватории Северного морского пути;

7) иные касающиеся организации плавания судов в акватории Северного морского пути положения.

3. Организация плавания судов в акватории Северного морского пути осуществляется администрацией Северного морского пути, созданной в форме федерального казенного учреждения и выполняющей следующие основные функции:

1) прием заявлений о получении разрешений на плавание судов в акватории Северного морского пути, рассмотрение таких заявлений и выдача разрешений на плавание судов в акватории Северного морского пути;

2) мониторинг гидрометеорологической, ледовой и навигационной обстановки в акватории Северного морского пути;

3) согласование установки средств навигационного оборудования и районов проведения гидрографических работ в акватории Северного морского пути;

4) предоставление информационных услуг (применительно к акватории Северного морского пути) в области организации плавания судов, требований к обеспечению безопасности плавания судов, навигационно-гидрографическому обеспечению плавания судов, обеспечению осуществления ледокольной проводки судов;

5) выработка рекомендаций по разработке маршрутов плавания судов и использованию судов ледокольного флота в акватории Северного морского пути с учетом гидрометеорологической, ледовой и навигационной обстановки в указанной акватории;

6) содействие в организации проведения поисковых и спасательных операций в акватории Северного морского пути;

7) выдача удостоверений лицам, осуществляющим ледовую лоцманскую проводку судов, о праве ледовой лоцманской проводки судов в акватории Северного морского пути;

8) содействие в проведении операций по ликвидации последствий загрязнения с судов опасными и вредными веществами, сточными водами или мусором.

4. Выдача предусмотренных подпунктом 1 пункта 3 настоящей статьи разрешений на плавание судов в акватории Северного морского пути осуществляется при условии выполнения судном требований, касающихся безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов (применительно к акватории Северного морского пути) и установленных международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, правилами плавания в акватории Северного морского пути, указанными в пункте 2 настоящей статьи, и предоставления документов, удостоверяющих наличие установленного международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации страхования или иного финансового обеспечения гражданской ответственности за ущерб от загрязнения либо другой причиненный судном ущерб.

5. Размер платы за ледокольную проводку судна, ледовую лоцманскую проводку судна в акватории Северного морского пути определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях с учетом вместимости судна, ледового класса судна, расстояния, на которое осуществляется проводка этого судна, и периода навигации.

Оплата ледокольной проводки судна, ледовой лоцманской проводки судна в акватории Северного морского пути осуществляется исходя из объема фактически оказанных услуг».

В марте 2013 г. была воссоздана Администрация Северного морского пути в целях организации плавания судов, обеспечения безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов в акватории СМП. В ее обязанности входит: осуществление постоянного мониторинга гидрометеорологической, ледовой и навигационной обстановки в акватории; содействие в организации проведения поисковых и спасательных операций и операций по ликвидации последствий загрязнения с судов опасными и вредными веществами, сточными водами или мусором; выработка рекомендаций по разработке маршрутов плавания судов и использованию судов ледокольного флота в акватории Северного морского пути с учетом гидрометеорологической, ледовой и навигационной обстановки и т.д.

В апреле 2013 г. Министерство транспорта РФ во исполнение Закона № 132-ФЗ утвердило Правила плавания в акватории СМП, устанавливающие, по сути, разрешительный порядок для российских и иностранных судов. Судовладелец или капитан судна, намеревающегося пройти по СМП, должен не менее чем за 15 суток до начала движения в этой акватории подать заявку на плавание в Администрацию СМП для получения разрешения, которое выдается на строго определенный период. Российские и иностранные суда при плавании по СМП должны соответствовать специальным ледовым требованиям и иметь страховку. Кроме того, они должны сообщать Администрации за 72 часа о подходе к границам акватории СМП, а также ежедневно информировать о движении судна, его состоянии и фактическом времени пересечения границ акватории. В соответствии с Правилами плавание в акватории СМП осуществляется при обязательной лоцманской (ледокольной, ледовой лоцманской) проводке судов, информация о которой содержится в разрешениях на плавание. Администрация СМП выдает такие разрешения после рассмотрения заявок, а также удостоверения на право ледовой лоцманской проводки в акватории СМП. По состоянию на 31 июля 2015 г. было выдано 547 разрешений, в том числе 84 судам под иностранным флагом, и отказано 7 судам, в том числе 2 иностранным (под флагами КНР и Антигуа и Барбуда) [2].

Руководствуясь Правилами плавания в акватории СМП, Администрация СМП может в отдельных случаях разрешить проход судну без ледокольной проводки, если категория его ледового усиления отвечает соответствующему типу ледовых условий во время прохода.

Для проводки глубоководных танкеров с осадкой более 12 м в 2011 г. был освоен новый путь в обход Новосибирских островов с севера (вместо мелководного пролива Санникова). В частности, танкер «Владимир Тихонов» с грузом 120 тыс. т газового конденсата успешно проследовал этим маршрутом под проводкой атомных ледоколов «50 лет Победы» и «Ямал» и стал самым большим судном (дедвейт более 160 тыс. т), совершившим плавание в акватории СМП. В ту же навигацию этим маршрутом ледоколы «Ямал» и «Таймыр» провели танкер «Perseverance» с грузом 60 тыс. т конденсата [3].

По информации Администрации СМП, качество российской ледокольной проводки не вызывает замечаний у капитанов иностранных судов. Однако период ожидания ледоколов в связи с их нехваткой иногда затягивается, что вызывает естественное недовольство судовладельцев, так как ставит под вопрос главное преимущество СМП – сокращение времени рейса и эксплуатационных расходов. В частности, в навигацию 2013 г. 36 из 71 проведенного судна (50%) были вынуждены ожидать проводки. Транзитом по СМП прошли 40 из 71, и 18 из них (42%) ожидали проводки от 1 до 6 суток. При каботажных перевозках (без полного транзита по СМП) 18 судов из 31 (58%) ожидали проводки 1–12 суток. Всего же потери от задержки проводки в навигацию 2013 г. составили 125 судо-суток. При ожидаемом увеличении перевозок по СМП эти показатели могут заметно возрасти.

На сегодня из наиболее мощных российских атомных ледоколов в строю остались четыре и один находится в резерве, однако их технические возможности почти исчерпаны. К 2017 г. в рабочем состоянии могут остаться два ледокола. Учитывая сложившуюся ситуацию, правительство России предпринимает шаги по увеличению арктического ледокольного флота. В ноябре 2013 г. на Балтийском заводе в Санкт-Петербурге был заложен головной универсальный атомный ледокол ЛК-60 нового поколения (проект 22220) стоимостью 30 млрд руб. По плану он должен вступить в строй в 2017 г. Его конструкция позволит преодолевать льды толщиной до 4,5 м, прокладывать с первого прохода канал во льдах шириной 75 м, который впоследствии уже не нужно будет расширять. Таким образом, ледокол сможет обеспечивать круглогодичную навигацию по СМП. В 2015 г. был заложен второй ледокол, в 2016 г. планируется заложить третий ледокол этой же серии.

В целях улучшения организации ледокольной проводки судов по СМП специалисты Администрации СМП считают целесообразным дополнить пункт 3 ст. 5.1 Кодекса торгового мореплавания РФ (перечень основных функций Администрации СМП) следующими функциями:

2.1. С учетом гидрометеорологической, ледовой, навигационной обстановки, категории ледовых усилений и подготовки экипажей судов:

– принятие решения о возможности плавания конкретных судов на определенном участке СМП;

– принятие решения о необходимом ледокольном обеспечении судов на конкретных участках;

– принятие решения о необходимости ледовой лоцманской проводки судов;

– разработка маршрутов плавания судов;

– проводка судов по маршрутам в акватории СМП.

2.2. Согласование расстановки ледокольного флота в акватории СМП.

2.3. Обеспечение ледоколов и судов рекомендациями по маршруту следования гидрометеорологической и ледовой информацией.

2.4. Мониторинг движения ледоколов и судов в акватории СМП.

2.5. Поддержание связи с ледоколами и судами.

2.6. Организация безопасного вывода судов, получивших повреждения, из акватории СМП.

2.7. Организация безопасного вывода судов, нарушивших Правила плавания, из акватории СМП.

2.8. Анализ ледовых повреждений и разработка предложений по их предотвращению.

Однако, как следует из Закона № 132-ФЗ, российские Правила плавания по СМП действуют до внешнего предела исключительной экономической зоны (ИЭЗ) России в Северном Ледовитом океане, проходящего на расстоянии 200 морских миль, отсчитываемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Это соответствует положениям статей 57 и 234 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Видимо, по этой причине в последние годы ледоколы под флагами КНР, ФРГ, Швеции, Финляндии в ряде случаев в летнее и осеннее время совершают самостоятельное плавание в морских районах севернее пределов ИЭЗ России и акватории СМП (без ледовой проводки транспортных судов). Для ледовых проводок таких судов в этих морских районах необходимо иметь не только столь же мощные атомные ледоколы, какие сегодня есть и в среднесрочной перспективе будут только у России, но и транспортные суда с гораздо более мощным ледовым усилением.

Сегодня сложно предсказать, какой будет динамика климатических изменений на планете. Среди ученых, как уже отмечалось, нет полного единодушия на этот счет. Но если начнут складываться природные и материальные условия для осуществления ледовых проводок в этих районах ледоколами под иностранным флагом, то самым подходящим форумом для урегулирования этого вопроса будет, видимо, Арктический совет, который неоднократно заявлял, что в состоянии решать все проблемы Арктики.

1. См. также выступления М.И. Суслина, заместителя генерального директора – начальника отдела безопасности ОАО «Совкомфлот», С.А. Головинского, руководителя представительства ФГУП «Атомфлот» в Москве, члена-корреспондента РАН, заместителя директора Института проблем нефти и газа РАН В.И. Богоявленского в материалах международной конференции «Арктика: регион развития и сотрудничества», Москва, РСМД, 2–3 декабря 2013 г.

2. В навигацию 2014 г. было выдано 631 разрешение, в том числе 112 судам под иностранным флагом, и отказано 30 судам, в том числе 16 иностранным. Для сравнения: в навигацию 2013 г. – 635 разрешений, в том числе 120 судам под иностранным флагом, и 83 отказа, в том числе 18 иностранным судам.

3. Богоявленский В.И. Нефтетранспортные системы в Арктике // Арктические ведомости. 2014. № 2(10). С. 65.


Назад к выбору статьи

Арктика – важнейший стратегический регион, зона интересов таких арктических государств, как Россия, США, Канада, Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия, Исландия, а также Европейского союза и стран Юго-Восточной Азии. Она интересна перспективами освоения нефтегазового потенциала шельфа, возможностью сократить маршруты трансконтинентальных перевозок.

Арктический регион – приоритетное направление морской деятельности России. Государственная программа «Развитие судостроения на 2013–2030 годы» ( 2012 г.) относит к числу основных приоритетов российской государственной политики две задачи:

– эффективное и экологически безопасное освоение морских месторождений углеводородов на российском арктическом шельфе;

– обеспечение эффективной эксплуатации Северного морского пути (СМП) и превращение его в международную транзитную магистраль.

Пространства севернее Полярного круга занимают около 6% всей поверхности Земли. При этом запасы арктического континентального шельфа содержат, по разным оценкам, примерно 13% от всех неразведанных запасов нефти и 30% газа (согласно оценкам Геологической службы США за 2008 г.).

На территории Арктической зоны Российской Федерации сосредоточено более 95% металлов платиновой группы, более 90% никеля и кобальта, 60% меди, а также практически все разведанные российские залежи титана, олова, сурьмы, апатита, флогопита, вермикулита, барита, около половины всех угольных ресурсов России. Недра Арктической зоны содержат 70–90% российских запасов золота, алмазов, свинца, бокситов и многих других полезных ископаемых.

Северный морской путь – главная судоходная магистраль России в Арктике, основа развития арктической транспортной системы. Это кратчайший морской путь между Европейской частью России и Дальним Востоком. Он проходит по морям Северного Ледовитого океана (Карское, Лаптевых, Восточно-Сибирское, Чукотское) и частично Тихого океана (Берингово море). Административно СМП ограничен западными входами в новоземельские проливы и меридианом, проходящим на север от мыса Желания, и на востоке в Беринговом проливе параллелью 66° с.ш. и меридианом 168°58′37″ з.д. Длина СМП от Карских Ворот до бухты Провидения – около 5600 км. Расстояние от Санкт-Петербурга до Владивостока по СМП составляет свыше 14 тыс. км, через Суэцкий канал – более 23 тыс. км.

Северный морской путь обслуживает порты Арктики и крупных рек Сибири (ввоз топлива, оборудования, продовольствия, вывоз леса, природных ископаемых). Основные порты, расположенные вдоль СМП, – Игарка, Дудинка, Диксон, Тикси, Певек, бухта Провидения.

Согласно Морской доктрине Российской Федерации на период до 2030 г. (в новой редакции от 26 июля 2015 г.), национальные интересы России в отношении СМП должны быть обеспечены централизованным управлением этой транспортной системой, ледокольным обслуживанием, предоставлением равноправного доступа заинтересованным перевозчикам, в том числе иностранным.

Организационно Северный морской путь делится на: западный сектор Арктики – от Мурманска до Дудинки, обслуживается ледоколами Мурманского морского пароходства; восточный сектор Арктики – от Дудинки до Чукотки, обслуживается ледоколами Дальневосточного морского пароходства.

В 2010 г. по СМП прошли 4 судна, в 2011 г. – уже 34. Была продолжена транспортировка углеводородов на Дальний Восток крупнотоннажными танкерами с полным грузом по высокоширотной трассе севернее Новосибирских островов, а также железорудного концентрата из Мурманска и Норвегии. По высокоширотной трассе с запада на восток прошло самое крупное судно – танкер «Владимир Тихонов» («Совкомфлот», дедвейт 162 тыс. т), который доставил в Таиланд 120,8 тыс. т газового конденсата. Началась доставка по СМП рефрижераторами рыбной продукции с Дальнего Востока в Санкт-Петербург (выполнено 4 рейса). В будущем, кроме углеводородов и железорудного концентрата, можно ожидать транспортировку по СМП (с запада) в страны АТР удобрений с Кольского полуострова, цветных металлов из Норильска, а с востока на запад – мочевины из Китая, медно-никелевой руды с Камчатки (в Дудинку), товаров ширпотреба, электроники, рыбной продукции и т.д.

В 2012 г. по СМП прошли 46 судов, в 2013 г. – 71 судно, а в 2014 г. – 53 судна. При этом объем грузов с 2013 по 2014 гг. сократился более чем на 76% – с 1355897 до 74000 т. По мнению специалистов, это объясняется несколькими факторами.

Во-первых, итоги развития СМП к 2015 г. определялись ситуацией на нефтяном рынке. При падении цены на нефть нефтедобыча в Арктике становится нерентабельной. Ближневосточная нефть оказывается более выгодной – ее проще добывать, и она стоит дешевле. Короткий арктический морской путь мог оправдать риски в навигацию, если бы топливо было дорогим, но сейчас цены на топливо низкие, и транспортировать грузы через Индийский океан более рентабельно. Следует отметить, что речь идет не только о нефти с Ближнего Востока. Все, что имеется в Арктике, есть и в других, но более доступных регионах.

Во-вторых, немаловажную роль в падении престижности СМП сыграли введенные против России санкции. Так, «ExxonMobil» прекратила сотрудничество с российскими компаниями «Газпром», «Газпром нефть», «Лукойл», «Сургутнефтегаз» и «Роснефть». Зарубежные компании, принимавшие участие в строительстве судов для Севера, тоже оказались под санкциями.

В-третьих, во второй половине 2014 г. появились сомнения в финансовых возможностях России обеспечивать функционирование СМП.

Интерес иностранных судоходных компаний и деловых кругов к СМП определяется двумя важнейшими факторами.

Первое. СМП может стать более выгодной с экономической точки зрения альтернативой перевозкам, осуществляемым между портами Европы, Дальнего Востока и Северной Америки через Суэцкий или Панамский каналы. Если расстояние от Мурманска до Иокогамы (Япония) через Суэцкий канал составляет 12840 морских миль, то по СМП – 5770 морских миль. Для маршрута Роттердам (Нидерланды) – Иокогама при следовании через Индийский океан расстояние составляет 11200 морских миль, а при следовании по СМП оно сокращается на 3900 морских миль или на 34%. Это уменьшает время в пути с 33 до 20 суток и, соответственно, снижает стоимость доставки грузов.

Второе. СМП интересен иностранцам как транспортная артерия для перевозки минерального сырья из арктических регионов России, которые содержат 35% мировых запасов нефти и газа. Перевозки российского газа и нефти морским путем могут оказаться выгоднее строительства газо- и нефтепроводов. Кроме того, по СМП можно организовать транспортировку минеральных удобрений с Кольского полуострова в Восточную Азию и Китай.

В целом иностранные судовладельцы признают потенциал Северного морского пути, но полагают, что для утверждения представления о коммерческой жизнеспособности этого маршрута потребуются годы. Руководители судоходных компаний опасаются, что внезапные изменения погоды в акватории СМП могут либо сорвать прибытие в срок их судна в порт назначения (нужно будет платить неустойку), либо потребуют ледокольного сопровождения (в форс-мажоре это увеличит стоимость фрахта). К факторам риска относят также дрейфующие айсберги, поля однолетнего льда, механическое воздействие которого на корпус судна не менее опасно, чем пакового, нестабильные погодные условия. До сих пор остается неясным, носят ли нынешние изменения климата в Арктике долгосрочный характер или нынешний цикл потепления сменится через 10–20 лет очередным похолоданием, которое усложнит навигацию по СМП. Если потепление продолжится, то само по себе таяние льда в этом регионе, по мнению ученых, принесет не только плюсы. В частности, усиливается риск возникновения сильных ветров, экстремального волнения, образования айсбергов, усиления эрозии российских берегов.

В принятой в 2010 г. Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 г. отмечается, что эффективное использование ресурсов Северного морского пути – ключевой фактор успешного экономического строительства в Сибирском регионе.

Новые Правила плавания в акватории Северного морского пути, утвержденные приказом Минтранса России от 17 января 2013 г. взамен действовавших с 1990 г., разработаны в соответствии с пунктами 2 и 4 статьи 5¹ Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 81-ФЗ «Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации» (КТМ) и пунктом 5.2.53.12 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации от 30 июля 2004 г. Правила устанавливают порядок организации плавания судов в акватории Северного морского пути, правила ледокольной проводки, правила проводки судов по маршрутам в акватории СМП, положение о навигационно-гидрографическом и гидрометеорологическом обеспечении плавания судов, правила осуществления связи по радио при плавании судов, требования к судам, касающиеся безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов, и т.п.

Обязанности следить за соблюдением всех требований Правил плавания возложены на Администрацию Северного морского пути (далее – Администрация). Она была создана в форме федерального казенного учреждения по распоряжению правительства РФ от 15 марта 2013 г. и в соответствии с пунктом 3 статьи 5 КТМ РФ. В ее функции входят обеспечение безопасности мореплавания и предотвращение загрязнения морской среды при плавании в акватории СМП.

В акватории СМП действует разрешительный порядок плавания судов. Общие обязательные условия допуска – соответствие требованиям по конструкции, оборудованию и снабжению судов, следующих по СМП. Не допускается плавание судов, не имеющих на борту свидетельства о страховании или ином финансовом обеспечении гражданской ответственности судовладельца за ущерб от загрязнения морской среды. При этом подача заявки и выдача разрешения осуществляются через Интернет не ранее чем за 120 календарных дней и не позднее чем за 15 рабочих дней до предполагаемой даты захода судна в акваторию СМП. Инспекция судна при подготовке к плаванию не требуется. Информацию о необходимости использования ледокольной проводки в тяжелых, средних и легких ледовых условиях Администрация указывает в разрешении (подпункт 6 пункта 10 Правил плавания в акватории Северного морского пути).

На официальном сайте Росморречфлота размещена форма декларации о готовности судна к плаванию в акватории СМП. После ее рассмотрения принимается решение о соответствии судна плаванию в полярных условиях и допуску в акваторию. Параллельно оценивается готовность судна с точки зрения защиты арктических экосистем. Обязательный элемент мореплавания в полярных условиях – ледокольная проводка судов и ледовая лоцманская проводка. Согласно Правилам, размер платы за услуги по ледокольной проводке судов, ледовой лоцманской проводке определяется законодательством о естественных монополиях. Следует подчеркнуть, что плата взимается не за плавание по СМП, а исходя из объема фактически оказанных услуг с учетом вместимости и ледового класса судна, расстояния, на которое осуществляется проводка, и периода навигации.

В порядке осуществления государственного контроля за плаванием иностранных судов в акватории СМП федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности по согласованию с федеральным органом исполнительной власти по обороне и федеральный орган исполнительной власти в области транспорта вправе принять решение о прекращении плавания иностранного судна, которое не отвечает требованиям обеспечения безопасности России, оснащенности и готовности к плаванию в ледовых условиях, об осуществлении обязательной лоцманской проводки иностранного судна в соответствующем районе и его объеме.

Перечень морских портов, открытых для захода иностранных судов, публикуется в «Извещениях мореплавателям». На иностранные суда, пассажиров и членов экипажей во время пребывания указанных судов в морских портах распространяется уголовная, гражданская и административная юрисдикция Российской Федерации.

В 2014 г. по СМП через российские территориальные воды прошли свыше 600 иностранных судов, в то время как в 2012 г. – всего три.

Приведем статистику разрешений и отказов в выдаче разрешений за 2013/2014 гг.:

– поступило заявлений на 718/644 судов;

– выдано разрешений 635/614 судам, в том числе под иностранным флагом – 127/109 судам (20%/18%);

– вынесено решений об отказе для 83 судов, из них окончательно не получили разрешение только 18 судов (3,5%)/30 судов, из которых окончательно не получили разрешение только 7 судов (1%).

Согласно Российскому морскому регистру судоходства, по району ледового плавания транспортные суда делятся на две категории: 1) арктические суда, которым разрешено плавание в Баренцевом, Карском морях, море Лаптевых, Восточно-Cибирском и Чукотском морях; 2) неарктические суда, которым разрешено плавание в замерзающих неарктических морях. Кроме того, Регистром судоходства выделены еще две категории судов: ледоколы и буксиры ледового класса.

Суда ледового плавания предназначены, во-первых, для самостоятельного плавания во льдах, которое включает движение в разводьях между льдинами, преодоление стыков ледяных полей и участков относительно тонких сплошных льдов, во-вторых, для плавания во льдах под проводкой ледокола.

Все суда ледового плавания в зависимости от их назначения и конструкции разделены на 9 категорий.

Если судно ледового плавания удовлетворяет соответствующим требованиям Правил, к основному символу класса добавляется один из следующих знаков категорий ледовых усилений: Ice1 (ЛУ1), Ice2 (ЛУ2), Ice3 (ЛУ3), Arc4 (ЛУ4), Arc5 (ЛУ5), Arc6 (ЛУ6), Arc7 (ЛУ7), Arc8 (ЛУ8), Arc9 (ЛУ9). Знаки категорий ледовых усилений, приведенные в скобках, применялись до 2007 г.

Категории Ice1–Ice3 распространяются на суда, предназначенные для плавания только в замерзающих неарктических морях (неарктические суда). Условия плавания для этих судов установлены Российским морским регистром судоходства.

Категории Arc4–Arc9 распространяются на суда, предназначенные для плавания в арктических морях (суда арктического плавания). Российский морской регистр судоходства устанавливает ограничения для самостоятельного плавания таких судов во льдах.

Основа безопасного мореплавания в ледовых условиях Северного морского пути и его круглогодичной эксплуатации – мощный ледокольный флот. Ледоколы представляют собой специализированные суда, предназначенные для выполнения различных видов ледокольных операций: проводки судов во льдах, преодоления ледовых перемычек, прокладки каналов, буксировки, околки, спасательных работ.

В настоящее время в акваториях СМП действуют 10 линейных, 6 атомных и 4 дизельных ледоколов.

Развитие ледокольного флота России осуществляется в рамках федеральных целевых программ. Предусматривается пополнение атомного ледокольного флота двухосадочными ледоколами. Двухосадочный универсальный атомный ледокол с переменной осадкой создается впервые. Он будет иметь две рабочие осадки – 10,5 м и 8,5 м, т.е. сможет работать как в открытом море, так и на прибрежных мелководьях и в устьях рек. Следует отметить, что дизель-электрический ледокол с мощностью, аналогичной атомному ледоколу (55 мВт), сжигал бы в сутки примерно 300 т органического топлива, загрязняя продуктами сгорания воздушный бассейн. Для обеспечения автономного плавания в течение двух месяцев необходим запас топлива до 20000 т. При этом его осадка составила бы 12–13 м, что не позволило бы работать в большинстве акваторий сравнительно мелководных арктических морей. Автономность по топливу атомных ледоколов составляет 4–5 лет непрерывной работы. Рабочая осадка ледоколов типа «Арктика» – примерно 10,5 м, типа «Таймыр» – около 8,5 м, что обеспечивает возможность их работы в арктических морях и портах практически без ограничений по проходным глубинам. Наконец, с учетом существующего уровня цен на органическое и ядерное топливо удельная стоимость прокладки одной мили канала атомным ледоколом во льдах в 6–8 раз ниже аналогичного показателя для дизель-электрического ледокола.

При выполнении спасательных операций используются два основных режима ледового плавания: непрерывный ход и работа набегами.

Ледокольная проводка в акватории СМП осуществляется ледоколами, имеющими право плавания под государственным флагом Российской Федерации (ст. 15 КТМ РФ).

Ледокольная проводка включает обеспечение безопасности плавания судна в акватории СМП при нахождении его в зоне действия радиосвязи с ледоколом на 16-м канале связи очень высокой частоты, а именно: ледовую разведку, прокладку каналов во льду, формирование группы судов, расстановку судов для следования за ледоколом, плавание судна в проложенном во льду канале за ледоколом на буксире, без буксира в одиночном плавании или в составе группы судов.

В соответствии с Положением об Администрации Северного морского пути и Правилами плавания в акватории Северного морского пути разработаны требования к конструкции, оборудованию и снабжению судов, которые учитывают особо сложные и опасные условия плавания и направлены на обеспечение безопасности мореплавания, предотвращение загрязнения морской среды и северного побережья России. Этот район относится к числу особо уязвимых, поэтому в соответствии с действующим законодательством здесь запрещается любой сброс нефтепродуктов и других вредных веществ и их смесей, содержащих такие вещества сверх установленных норм.

Требования распространяются, если не оговорено иное, на все суда валовой вместимостью 300 рег. т и более, совершающие рейсы по СМП. Возможность плавания судов меньшей вместимости – предмет специального рассмотрения Администрации.

Кроме выполнения перечисленных выше требований, следующие по СМП суда должны удовлетворять Правилам Российского морского регистра судоходства, т.е. иметь в символе класса знаки категории ледового усиления Arc4 (ЛУ4), Arc5 (ЛУ5), Arc6 (ЛУ6) либо знаки эквивалентных категорий ледового усиления других классификационных обществ, а также требованиям действующих международных конвенций и Кодекса Международной морской организации.

Суда категории ледового усиления Arc4 (ЛУ4) Российского морского регистра судоходства или эквивалентных категорий ледового усиления других классификационных обществ могут быть допущены Администрацией к плаванию под проводкой ледокола в летний навигационный период в акватории западного района и на отдельных участках восточного района СМП при благоприятных условиях плавания.

Ледоколы допускаются к плаванию по СМП в ледовых условиях, соответствующих знакам их ледового усиления. Эксплуатация ледокола в более тяжелых ледовых условиях, чем предусматривает категория его ледового усиления, допускается в каждом конкретном случае по разрешению Администрации после рассмотрения соответствующей документации, предоставляемой судовладельцем. Документами подтверждается, что состояние корпуса, механизмов и систем ледокола обеспечивает необходимую безопасность мореплавания в рассматриваемом районе и исключает возможность загрязнения моря.

Эксплуатация судов категории ледового усиления Iсе3 (ЛУЗ) может быть допущена в виде исключения по специальному разрешению Администрации в период летней навигации в акватории западного района СМП при благоприятных условиях плавания и благоприятном их прогнозе. Эксплуатация во льдах в восточном районе СМП судов этой категории ледового усиления не допускается.

Плавание по СМП транспортных судов категории ледового усиления Iсе3 (ЛУ3) и Iсе2 (ЛУ2), находящихся в эксплуатации и приписанных к арктическим портам на момент издания требований, может быть допущено в виде исключения только в период летней навигации при благоприятных ледовых условиях в пределах прибрежной полыньи арктических морей с учетом технического состояния судов и конкретных ледовых условий.

Суда внутреннего плавания, выходящие в море, могут быть допущены к плаванию по СМП в районах и в сроки, установленные для них внутренним законодательством. При этом ледовые условия в этих районах должны быть не тяжелее условий, установленных в требованиях Российского речного регистра для судов соответствующих классов.

Суда внутреннего и смешанного плавания при их перегонах в период летней навигации могут быть допущены в акваторию СМП только для разовых переходов. Возможность, условия и обеспечение перегонов таких судов определяются в каждом конкретном случае Администрацией. При этом учитываются: реальная ледовая обстановка в акватории; ледовый класс судна (категория ледового усиления); техническое состояние корпуса, механизмов и систем судна. Кроме того, судовладелец должен предоставить обоснования и перечень мероприятий, предпринятых для обеспечения безопасности перехода судна и предотвращения загрязнения им морской среды.

В арктических водах севернее акватории СМП, вне юрисдикции Российской Федерации, возможна работа ледоколов иностранных государств для проводки нероссийских судов.

В последнее время российские власти предприняли ряд шагов, направленных на инфраструктурное улучшение работы СМП и повышение его привлекательности для иностранных судовладельцев. В первую очередь это касается навигационного обслуживания прохода по маршруту, включая спутниковые системы связи и определения местонахождения судна, электронные навигационные карты.

В целях расширения международного судоходства по СМП в дополнение к Правилам плавания готовятся и распространяются многочисленные навигационные пособия, карты и другие необходимые документы. Ежегодно специальными распоряжениями правительства России определяется перечень арктических портов и пунктов, открытых для захода иностранных судов.

Активизация усилий по расширению международного использования Северного морского пути – часть общей стратегии стабилизации подъема российской экономики. Происходящие в России правовые, политические, институциональные изменения и относительная демилитаризация Арктики создают благоприятную среду для международного экономического сотрудничества в зоне СМП.

Поскольку Суэцкий и Панамский каналы почти достигли предела своей пропускной способности, а межконтинентальные океанские пути могут оказаться блокированными террористами, СМП становится приоритетным в межконтинентальных транспортных связях. Исходя из этого, необходимо создавать систему безопасности судоходства в Арктике, строя соответствующий флот и ледокольный флот, способный обеспечивать его безопасное плавание.

Атомные ледоколы не дают выбросов в атмосферу, работают до пяти лет без перезагрузки топливом. Учитывая очевидные экологические преимущества применяемой технологии, Россия вправе ставить ее в пример всем странам, стремящимся к развитию судоходства в Арктике, а также поднимать на международном уровне вопрос правового закрепления преимуществ атомного флота как средства экологической безопасности в полярной области Земли. Такой подход в конечном счете будет способствовать укреплению российского суверенитета в Арктике.

По сумме негативных тенденций отставание в развитии законодательной и нормативной базы СМП и использовании государственного атомного ледокольного флота в целях обеспечения арктического судоходства представляет угрозу национальным интересам России в Арктике. В условиях обостряющейся международной конкуренции за ресурсы арктического шельфа это может привести к потере Россией лидирующих позиций в использовании исключительной экономической зоны и СМП.

В связи с этим правительству Российской Федерации необходимо:

– предусмотреть четкий и жесткий контроль деятельности заинтересованных министерств и ведомств в принятии и совершенствовании законодательной и нормативной базы использования Северного морского пути;

– предусмотреть разработку и принятие законодательных актов, закрепляющих юрисдикцию Российской Федерации над СМП в соответствии со ст. 234 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.;

– завершить разработку нормативной правовой базы использования государственного атомного ледокольного флота для обеспечения функционирования арктической морской транспортной системы – Северного морского пути – в целях соблюдения и защиты национальных интересов России в Арктике.

Перечисленные выше задачи вытекают из документа под названием «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», утвержденного президентом России 18 сентября 2008 г. Документ содержит полный перечень мер по закреплению суверенитета России над Северным морским путем, использованию его для международного судоходства в рамках российской юрисдикции, включению ресурсов Арктической зоны в развитие национальной экономики. В реализации этих задач значительная и, как свидетельствует исторический опыт, решающая роль отводится государственному атомному ледокольному флоту.


Назад к выбору статьи

Интерпретация статей 234 и 236 Конвенции ООН по морскому праву

Статья 234 Конвенции ООН по морскому праву: требование предварительного уведомления и получение разрешения на осуществление прав и свобод судоходства

В Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (далее – Конвенция 1982 г.) закреплен международно-правовой режим защиты и сохранения морской среды. Он определяет права и обязанности государств, использующих морские пространства, по борьбе с их загрязнением и является обязательным для всех участников Конвенции. Особую опасность загрязнение представляет для арктической среды, которая весьма уязвима и обладает пониженной способностью к самовосстановлению. Даже относительно небольшое по масштабам загрязнение – это повышенная опасность для морей Арктики по сравнению с другими районами Мирового океана.

В соответствии со ст. 234 Конвенции 1982 г. под покрытыми льдом районами понимаются районы «в пределах исключительной экономической зоны, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия или повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды могло бы нанести тяжелый вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его».

В этих районах прибрежному государству предоставлено право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов. В то же время в законах и правилах прибрежного государства должным образом принимаются во внимание судоходство и защита и сохранение морской среды на основе наиболее достоверных научных данных.

Согласно этим положениям, прибрежным государствам предоставлено право вводить национальные правила по борьбе с загрязнением, которые могут быть более строгими, чем соответствующие международные стандарты. Такие полномочия значительно превышают обычную компетенцию прибрежного государства в исключительной экономической зоне (ИЭЗ). Прибрежное государство вправе регулировать проектирование, конструкцию, комплектование экипажем и оборудование судов, чего оно не может делать в обычных условиях даже в территориальном море.

Обязанность принимать во внимание интересы судоходства подразумевает, что покрытые льдом районы не могут быть полностью и постоянно закрыты для плавания иностранных судов. Хотя прибрежные государства вряд ли вправе вообще закрывать такие районы для судоходства, они могут устанавливать над ними полный контроль и в зависимости от метеорологических и других условий временно запрещать либо ограничивать плавание по тем или иным конкретным маршрутам.

Кроме того, положение ст. 234 о необходимости должным образом принимать во внимание интересы судоходства следует понимать не только как неоспоримое право прибрежных государств регулировать плавание всех судов в этих пространствах, но и как его обязанность перед мировым сообществом по такому регулированию.

По поводу ст. 234 в доктрине высказывались разные точки зрения [1]. Расплывчатость формулировки статьи дала основание некоторым ученым усомниться в том, что область ее применения – Арктика, а не другой регион со схожими характеристиками [2].

Наиболее острые разногласия вызвали положения, касающиеся установления повышенных требований к стандартам проектирования судов, их конструкции, оборудованию и комплектованию экипажем [3]. Тем не менее ни у кого не вызывало сомнения, что навигация во льдах предъявляет повышенные требования как к самим судам, так и к судоводителям.

Недавно был принят Международный кодекс для судов, эксплуатирующихся в полярных водах (Полярный кодекс), который конкретизирует требования ст. 234 по конструкции, оборудованию и квалификации экипажей в полярных водах.

Статья 236 Конвенции ООН по морскому праву: применение к судам, обладающим суверенным иммунитетом в рамках общей практики и прохода по СМП

В отношении ст. 236 следует отметить, что в силу суверенного иммунитета положения Конвенции 1982 г., касающиеся защиты и сохранения морской среды, не применяются к военным кораблям, военно-вспомогательным и другим судам или летательным аппаратам, которые принадлежат государству либо эксплуатируются и используются им в данное время только для правительственной некоммерческой службы. Однако каждое государство, принимая надлежащие меры, обеспечивает, чтобы такие суда или летательные аппараты действовали, насколько это целесообразно и практически возможно, таким образом, который совместим с положениями Конвенции 1982 г.

Правовые основания использования СМП для транзита грузов судами под флагом иностранных государств

Национальный правовой режим судоходства в акватории Северного морского пути (СМП) формировался под влиянием двух основных факторов. Первый фактор – признанные международным сообществом исторические правооснования России как государства, экономические инфраструктуры и интересы населения которого во многих аспектах связаны с пространственным и ресурсным потенциалом Северного Ледовитого океана. На протяжении столетий Россия прилагала усилия к изучению, хозяйственному, культурному и иному освоению региона, его обороне от агрессии, сохранению экологической сферы и природных ресурсов. Второй фактор – нормы международного права, в частности Конвенции 1982 г.

Правила плавания по трассам СМП, утвержденные Минморфлотом СССР в 1990 г., были разработаны на основе положений Конвенции 1982 г., в частности ст. 234. Правила открыли доступ иностранных судов к СМП и установили разрешительный порядок судоходства в этих водах, который осуществлялся под контролем российских навигационных служб. Условия, при которых судно допускается на трассы СМП, не носят дискриминационного характера и направлены на обеспечение безопасности мореплавания и предотвращение загрязнения морской среды.

Разработка национальных и международных проектов освоения недр Арктики, заинтересованность международного сообщества в транзитных перевозках грузов из Европы в Азию обусловливают необходимость совершенствования правового регулирования судоходства по СМП как национальной транспортной коммуникации в составе трансконтинентального Евро-азиатского морского транспортного коридора.

Принятые в июле 2012 г. дополнения и изменения в Кодекс торгового мореплавания РФ (КТМ) (ст. 5) определяют границы акватории СМП, устанавливают содержание Правил плавания в акватории СМП и функции администрации СМП. Новые Правила, утвержденные приказом Минтранса России в 2013 г., сохраняют основные подходы к правовому статусу акватории как национальной транспортной коммуникации, в частности требование разрешительного прохода судов, а также определяют требования для судов в области безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения, установленные международными договорами и национальным законодательством.

Укрепление законодательного регулирования судоходства в акватории СМП: задачи и решения

Развитие российского законодательства в этой сфере в контексте международных обязательств России

В настоящее время перед Россией в отношении Арктики в целом и СМП в частности стоит следующая задача: сформировать такой правовой режим судоходства, который будет, с одной стороны, соответствовать нормам международного права и создавать безопасные и экономически привлекательные условия деятельности в рамках международных проектов, а с другой – отвечать интересам России в первую очередь в плане сохранения контроля над акваторией СМП.

Представляется, что статья 5 КТМ РФ 2012 г. и Правила плавания 2013 г. вместе с другими морскими законами России послужат нормативной правовой базой для дальнейшего развития российского законодательства в данной сфере. В частности, Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г. ставит задачу создания единой стройной системы законодательных и нормативных правовых актов арктического макрорегиона. Кроме того, изменения и дополнения к международным инструментам правового регулирования судоходства, принимаемые Международной морской организацией (ИМО), требуют внесения соответствующих изменений в российские нормы и стандарты в данной области. Приведение национального законодательства в соответствие с нормами, выработанными на международном уровне, обеспечивает выполнение международных обязательств России.

Совершенствование международно-правовых актов, затрагивающих использование СМП иностранными государствами, с целью защиты интересов России в вопросах безопасности и развития Арктики

В связи с расширением деятельности по разведке и добыче ресурсов на арктическом континентальном шельфе и интенсификацией судоходства ИМО приняла в 2015 г. Полярный кодекс. Цель Кодекса – выработать общие правила и требования по обеспечению безопасной эксплуатации судов и предотвращению загрязнения в покрытых льдом полярных водах. Кодекс охватывает вопросы, связанные с проектированием, конструкцией, оборудованием и эксплуатацией судов в полярных водах, включая подготовку экипажей для плавания в ледовых условиях и при низких температурах наружного воздуха.

Полярный кодекс представляет собой дополнение к обязательным конвенциям ИМО по безопасности мореплавания – Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. (SOLAS), Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. (MARPOL), Международной конвенции о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты 1978 г. (в аспектах, не учитываемых этими конвенциями). Полярный кодекс содержит меры, необходимые для обеспечения безопасности жизни и предотвращения загрязнения полярных вод.

При подготовке Кодекса, кроме прочего, ставилась задача гармонизации национальных требований, применяемых к арктическому судоходству в России и в Канаде, с интересами судовладельцев.

Насколько уникален, с точки зрения закрепления в национальном праве, статус СМП как исторически сложившейся национальной единой транспортной коммуникации России в Арктике? В законодательстве каких стран можно найти похожие по смыслу формулировки?

Правовой статус СМП как национальной транспортной коммуникации имеет аналоги в Арктическом регионе.

Северо-Западный морской путь (Northwest Passage, СЗП), проходящий по проливам канадского Арктического архипелага и соединяющий моря Баффина и Бофорта, лежит в пределах канадских внутренних вод. С 1 января 1986 г. Канада ввела для проливов, образующих СЗП, режим внутренних вод. Специальным актом были установлены исходные линии, ограничивающие по периметру весь канадский архипелаг и служащие для отсчета канадских территориальных вод и ИЭЗ. Плавание иностранных судов через эти проливы допускается при условии соблюдения проходящими судами законодательства Канады, регулирующего борьбу с загрязнением моря с судов.

Данную меру Канады можно расценивать как сообразующуюся с соответствующими положениями Женевской конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г., Женевской конвенции об открытом море 1958 г., Конвенции 1982 г. Аналогичной точки зрения придерживаются некоторые западные эксперты. По их мнению, Канада может утверждать, что продолжительность осуществления ею государственной власти над прилежащими к ее сухопутной территории арктическими водами, включая выдачу лицензий на добычу китов, патрулирование и регулирование охоты, оправдывает ее притязания на полный суверенитет в пространственных пределах, очерченных Приказом о географических координатах [4].

Для посещения иностранными военными кораблями канадских внутренних вод и портов установлен разрешительный порядок. Запрос на заход военных кораблей направляется за 45 суток непосредственно в Министерство иностранных дел Канады, которое принимает в каждом случае соответствующее решение.

Норвегия объявила своим национальным морским путем прибрежный судоходный путь Индерлее и распространила на него свой суверенитет. Разрешено плавание здесь иностранным торговым судам и военным кораблям, за исключением установленных запретных зон.

Правомерность установления этой страной внутренних вод в таком виде и составе подтверждена решением Международного Суда ООН от 18 декабря 1951 г. [5], которое было вынесено по англо-норвежскому спору. Международный Суд обратил внимание на следующее: во-первых, другие государства были осведомлены о притязаниях Норвегии на этот морской путь; во-вторых, отрицательная реакция на установление ею статуса внутренних вод со стороны других государств не последовала. Эти обстоятельства, тесная взаимосвязь водных районов, по которым проходит Индерлее, с сухопутной территорией Норвегии, а также то, что он проложен, освоен и оборудован исключительно усилиями этого государства, послужили основаниями для принятия решения по спору в пользу норвежской стороны.

Юридическая оправданность и всеобъемлющее международное признание данного обстоятельства подтверждаются и Конвенцией 1982 г. (пункт 5 ст. 7).

Какова международная практика правовой защиты морских пространств, определенных национальным законодательством в качестве исторически сложившихся транспортных путей?

Международное морское право (Женевские конвенции 1958 г. и Конвенция 1982 г.) содержит нормы, с помощью которых государства могут обосновывать свои претензии на прилегающие к их побережью морские пространства. Это принцип исторического (длительного) использования, хозяйственного освоения, изучения, обороны от агрессии, а также экономическое, политическое и стратегическое значение морского пространства для данного государства.

Примером могут служить Северный морской путь, Северо-Западный проход и Индерлее.

* * *

В целом следует отметить, что сложившийся общий правовой режим Арктики характеризуется всесторонним и несомненным правовым приоритетом государств региона. Важно, что утвердившийся здесь статус-кво закреплен не только нормативными актами приарктических государств, но и явно выраженным или молчаливым международным признанием.

Ст. 234 Конвенции 1982 г. предоставляет приарктическим государствам право принимать законы и правила в покрытых льдом большей частью года районах 200-мильной ИЭЗ, направленные на защиту морской среды. Эти правила могут содержать более строгие меры в отношении конструкции и оборудования судов, квалификации экипажа, чем принятые на международном уровне, например ИМО.

На этих положениях основано законодательство России, устанавливающее правовой режим судоходства и других видов деятельности в российских арктических водах.

Законодательная практика Дании, Канады, Норвегии и США по установлению правового режима морских пространств Арктики и правовому регулированию в ее пределах транспортной и иной хозяйственной деятельности определяется на основе норм международного права – Женевских конвенций 1958 г. и Конвенции 1982 г.

Особенности арктического законодательства этих государств, как и России, обоснованы природными, историческими, экономическими и военно-политическими факторами, которые в условиях обособленного географического и политико-административного положения присущи исключительно этой части Мирового океана.

1. Brubaker D. Environmental Protection of Arctic Waters – Specific Focus the Russian Northern Sea Route. Law Department Stockholm University. Stockholm, 2002.

2. Nordquist M., Rosenne S., Yankov A., Grandy N. United Nations Convention on the Law of the Sea 1982 – A Commentary. Center for Oceans Law and Policy, University of Virginia. Vol. IV. Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1991. P. 393.

3. Эти требования содержатся, в частности, в законодательстве Канады о предотвращении загрязнения арктических морей 1970 г.

4. Lamson C., Vanderzwaag D. Arctic Waters: Needs and Options for Canadian-American Cooperation // Ocean Development and International Law. 1987. Vol. 18. № 1. P. 49–99.

5. Fisheries Case, Judgment of December 18^th 1951 // I.C.J. Reports. 1951. P. 130.


Назад к выбору статьи