Вячеслав Гаврилов: Механизмы обеспечения экономического сотрудничества стран Восточной Азии: опыт для России

Сегодня уже нет никаких сомнений в том, что экономическое развитие стран Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР) во многом будет определять в XXI веке основные направления развития и динамику эволюции мировой экономики в целом. Такое положение дел определяется, среди прочего, наличием в АТР активно функционирующих международных организаций и инструментов, деятельность которых направлена на создание необходимых нормативных и институциональных механизмов обеспечения и развития экономического сотрудничества государств региона.

Особое место в их ряду занимают такие широко известные структуры государств Восточной Азии (ВА), как АСЕАН, АСЕАН Плюс Три (АПТ) и некоторые другие. Принципы внутренней организации и деятельности этих институций значительно отличаются от тех, которые практикуются в привычных нам «классических» международных организациях или интеграционных объединениях европейского типа.

Тем не менее, несмотря на постоянно раздающиеся со стороны Запада призывы к странам ВА не «бежать от легализации» и встать на путь традиционного для стран Европы и США регулирования взаимного сотрудничества основанного на субординации, юридически обязывающих соглашениях и формальных процедурах разрешения споров, страны Восточной Азии продолжают демонстрировать миру в значительной степени альтернативный, но от того не менее (а может быть и более) эффективный способ организации взаимного экономического сотрудничества, базирующийся на консенсусе и с институциональной точки зрения представляющий собой то, что ряд исследователей определяет как «управление без правительства».

Изучение практики организации и деятельности форумов стран Восточной Азии важно для России, как минимум, с двух точек зрения: во-первых, успешный опыт любого свойства должен становиться предметом изучения с целью его последующей возможной реализации; и, во-вторых, четкое понимание стратегии развития, практикуемой сегодня странами Восточной Азии, необходимо современной России для успешного «проникновения» в АТР, если только наше государство действительно не на словах, а на деле намерено развивать восточное направление своей внешней политики и занять достойное место на азиатских рынках.

Общеизвестно, что для того, чтобы определенная международная структура могла совершать нормотворческие функции, она должна соответствовать, как минимум, двум требованиям: 1) обладать собственной международной правосубъектностью и; 2) быть наделенной государствами-членами правом принимать свои собственные документы юридического или политического характера. Очевидно, что форумы стран ВА таким условиям не соответствует. Их все еще (несмотря на то, что Устав АСЕАН говорит об обратном) нельзя рассматривать в полной мере качестве самостоятельных субъектов и международного права, а принимаемые ими документы с формальной точки зрения во многих случаях продолжают оставаться документами его государств-членов. Именно поэтому такие образования, как АПТ, например, представляют собой, скорее, площадку для выработки и принятия совместных решений его государств-членов, а не международную институцию, обладающую императивными полномочиями.

Подобному положению вещей, по нашему мнению, существует несколько объяснений. Прежде всего, в силу различий, существующих между странами Восточной Азии, а также их значительных особенностей по сравнению с другими государствами мира, международно-правовые механизмы и институты в меньшей степени, чем в западных странах, востребованы в этом регионе. Страны ВА обладают не только различными возможностями по продвижению региональной интеграции, но и имеют разные представления о том, какими должны быть ее конечные цели. Кроме того большинство стран ВА очень дорожат своим суверенитетом и последовательно выступают за обеспечение невмешательства во внутренние дела государств.

Поэтому следует полагать, что в ближайшее время рамки институционального механизма форумов ВА останутся относительно слабыми. Для кардинального изменения его природы и содержания в настоящее время не существует ни объективных, ни субъективных оснований.

Однако, несмотря на то, что форумы государств ВА справедливо определяют как «институции без легализации», они обладают хорошо развитой институциональной структурой, обеспечивающей их согласованное поведение при достижении поставленных целей. В рамках этой структуры можно выделить три основных уровня функционирования, на каждом из которых решаются свои собственные задачи.

Первый - это уровень определения стратегии их развития. Он охватывает ежегодные саммиты лидеров государств-членов, результатами которых форумов становятся декларации и заявления, определяющие задачи и перспективные направления деятельности государств, а также меры по их реализации.

Второй уровень можно определить, как уровень «оперативного управления» процессами, протекающими в соответствующей группировке стран, и проектами, реализуемыми в ее рамках. Это уровень встреч министров стран-членов, важнейшей задачей которых является определение приоритетных направлений сотрудничества, одобрение совместных экономических проектов и контроль за их осуществлением.

Ядро третьего уровня, который может быть определен как уровень исследований и имплементации, образуют встречи старших должностных лиц, которые отвечают за практическую реализацию проектов и программ в рамках конкретных областей экономического сотрудничества.

Важнейшей особенностью институциональной структуры форумов стран ВА является активное использование в ее рамках возможностей негосударственных субъектов и организаций. Это значит, что в своем стремлении выработать общую позицию и эффективные решения государства опираются не только на возможности своих правительственных структур, но и привлекают интеллектуальный потенциал частных исследователей и организаций, не связанных формальными рамками политической целесообразности или государственных интересов. Такой подход (который, к сожалению, очень мало практикуется в России) значительно повышает актуальность, практическую значимость и применимость решений, принимаемых структурными единицами форумов стран ВА.

Как результат, в рамках региональных институций стран ВА мы видим широко структурированную систему органов, свободно взаимодействующих на трех уровнях. Для того чтобы быть реализованным любой проект или инициатива, предлагаемые государством-членом, должны в той или иной степени пройти через каждый из этих уровней и в итоге получить одобрение остальных участников. Такая схема преобразования «идеи одного в согласованное поведение многих», в которую к тому же включены негосударственные акторы, существенно поднимает значение и эффективность итоговых решений, принимаемых этими институциями.

Говоря об особенностях нормотворческого механизма форумов ВА, необходимо четко понимать, что они определяются потребностями входящих в него государств и особенностями их взаимоотношений. Даже беглый поверхностный анализ этих особенностей показывает, что их государства-члены в настоящее время не готовы к созданию разветвленной сети международных договоров по основным направлениям своего сотрудничества. Форумы стран ВА функционируют посредством организации деятельности различного рода встреч и рабочих групп, принимающих в качестве своих итоговых документов юридически необязательные декларации и демонстрируя, тем самым, достаточно низкий уровень легализации отношений своих стран-членов.

В самом общем виде этот путь быть определен, как путь «Снизу вверх», когда на первом этапе на низшем уровне в течение длительного времени согласуется общая позиция государств по определенной проблеме и делаются первые шаги по направлению к ее решению. Только после появления определенной практики общего движения такому пути и в случае необходимости государства разрабатывают институциональные и нормативные механизмы, предназначенные для повышения эффективности их сотрудничества в соответствующей области. Одной из ключевых особенностей указанного пути является широкое распространение в его рамках принципа принятия решений на основе консенсуса, который адаптирован здесь для поиска согласованных решений на любом уровне детализации проблемы и прекрасно подходит для решения задачи достижения компромисса в сложных ситуациях.

Этот подход существенно отличается от позиции европейских и североамериканских государств, которые, в отличие от восточноазиатских стран, явно демонстрируют свою приверженность формальным процедурам и высокому уровню легализации взаимных отношений. Их поведение в данном случае может быть определено, как путь «Сверху вниз», внутри которого первостепенное значение имеет создание на высшем уровне вертикально структурированных институциональных структур и принятие нормативных предписаний юридически обязывающего характера. Только после создания таких рамок и в соответствии с ними начинается работа по реализации поставленной цели. Ее проводят субъекты более низкого уровня, поведение которых должно соответствовать достигнутым соглашениям. Поэтому степень их собственного усмотрения и свободы действий здесь является невысокой.

Нормотворческий механизм сотрудничества государств ВА позволяет достаточно успешно решать задачи, стоящие перед этой группой стран, и соответствует существующему в настоящее время уровню и характеру взаимоотношений его государств-членов. Опираясь на широкий набор разноуровневых методов и средств согласования волеизъявлений государств, он позволяет пройти этот путь “снизу-вверх” и, следовательно, выработать решение, которое действительно будет отвечать интересам всех договаривающихся сторон.

При этом в большинстве случаев такие решения имеют не юридический, а политический характер. И это вполне закономерно, принимая во внимание современный уровень экономических отношений стран ВА, а также особенности их институциональных и нормотворческих механизмов. Тем не менее, и в этом регионе существуют успешные примеры и заключения юридически обязывающих договоров в экономической сфере.

Для стран Восточной Азии ключевую роль в этом смысле сыграл финансовый кризис 1997 г., который явно продемонстрировал необходимость более тесного регионального сотрудничества с тем, чтобы минимизировать последствия такого рода событий в дальнейшем и способствовать росту региональных экономик. В итоге была создана группа АСЕАН Плюс Три, которая начала достаточно активную деятельность по развитию экономического сотрудничества между своими членами. Однако для того чтобы прийти к реальным результатам на этом пути было недостаточно принимать только политические договоренности. Конкретные шаги по либерализации торговли, стимулированию инвестиций и развитию технического сотрудничества требовали соответствующего нормативного обеспечения, которое могло быть достигнуто только при помощи правовых инструментов. Все это послужило стимулом для заключения азиатскими государствами большого количества международных юридически обязывающих экономических договоров в форме договоров о свободной торговле или всеобъемлющего экономического сотрудничества.

Комплексный характер предмета регулирования подобных соглашений обусловил рамочный характер обязательств, которые они накладывают на договаривающиеся государства, а также различное содержание этих обязательств в зависимости от того, о каких направлениях сотрудничества идет речь. Например, в области торговли товарами договоры о свободной торговле стран ВА и связанные с ними дополнительные соглашения оговаривают детально проработанные обязательства государств по снижению (ликвидации) тарифных и нетарифных барьеров. Уровень такого снижения зависит от видов товаров, к которым он применяется. Кроме того договоры устанавливают гибкое временное расписание выполнения этих обязательств различными государствами участниками в зависимости от уровня и особенностей их экономического развития. Такой подход представляется достаточно эффективным, так как, с одной стороны, он накладывает юридические обязательства по либерализации торговых отношений на всех участников соглашений, учитывая в то же время, с другой стороны, возможности отдельных государств по их реальному осуществлению.

Кроме того, международные экономические договоры, заключенные между странами Восточной Азии, предусматривают создание формально-юридического механизма разрешения споров, который является одним из обязательных общих условий легализации отношений между сторонами. Включение такой процедуры в соответствующие международные документы достаточно примечательно, так как избегание формально-правовых механизмов разрешения споров долгие годы считалось одной из основных особенностей восточноазиатского регионализма.

Сказанное позволяет прийти к выводу, что институциональные объединения государств ВА имеют существенные особенности по сравнению с «классическими» международными организациями. Среди основных из них можно выделить:

1) отсутствие них международной правосубъектности;

2) многоуровневый и координационный характер деятельности их институциональных подразделений, которая не предполагают возможности принятия решений, юридически обязательных для государств-членов;

3) наличие основанного на консенсусе нормотворческого механизма, который в целом ориентирован на выработку и принятие документов политического характера.

Однако это не означает, что государства ВА демонстрируют «отвращение к легализации», а их сотрудничество носит хаотичный характер и не имеет никакой регулятивной основы. Наоборот, здесь стоит говорить о неуклонном повышении уровня легализации их отношений по мере расширения круга вопросов, одинаково воспринимаемых странами Восточной Азии и выравнивания уровня их экономического развития. Государства ВА вырабатывают и используют только те нормативные документы для координации их сотрудничества, которые по своей природе и характеру соответствуют их реальным потребностям и, что особенно важно, возможностям. В зависимости от обстоятельств, в одном случае это могут быть совместные заявления и политические декларации, а в другом детально разработанные международные юридически обязывающие соглашения.

Подобное продуманное и чуткое понимание корреляции между существующим уровнем реального сотрудничества государств, с одной стороны, и институциональными и нормативными механизмами его сопровождения, с другой, представляет собой, по нашему мнению, достойный пример для изучения Россией и ее стратегическими партнерами.

Автор: Вячеслав Вячеславович Гаврилов, д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой  международного публичного и частного права Юридической школы ДВФУ