РФ и США: правовой анализ нарушений дипломатических иммунитетов и привилегий

Автор:

Амина Нагиева, к.ю.н., доцент кафедры Международного права МГИМО МИД РоссииОдной из самых обсуждаемых тем в двусторонних отношениях между Москвой и Вашингтоном стал вопрос об ограничительных мерах, введенных США в отношении имущества дипломатического представительства и консульских учреждений России. 29 декабря 2016 г. президент США Барак Обама одобрил ряд новых антироссийских санкций, объявив persona non grata 35 сотрудников посольства в Вашингтоне и генерального консульства в Сан-Франциско, а также закрыв доступ в две загородные резиденции дипломатического представительства России в штатах Нью-Йорк и Мэриленд.

В МИД РФ тогда заявили, что администрация Б. Обамы, нарушая международное право, пошла на фактическую экспроприацию российской госсобственности.

В свою очередь, российская сторона на протяжении длительного времени предпринимала попытки уладить сложившуюся ситуацию дипломатическим путем и ограничивалась лишь предупреждениями о возможности введения ответных мер в отношении дипломатического представительства США в России и членов персонала представительства.

Flickr/jsogoВена, дворец Хофбург, в 1961 г. здесь была подписана Венская конвенция о дипломатических сношениях

В итоге 28 июля 2017 г. МИД РФ сделал заявление, согласно которому до 1 сентября количество персонала, работающего в посольстве США в Москве, в генеральных консульствах в Санкт-Петербурге, Екатеринбурге и Владивостоке, должно быть сокращено в точном соответствии с числом российских дипломатов и сотрудников технического персонала, которые находятся в США. Более того, с 1 августа приостановилось использование посольством США всех складских помещений на Дорожной улице в Москве и дачи в Серебряном Бору. Таким образом, общее количество персонала дипломатического представительства и консульских учреждений США, аккредитованных на территории РФ, сокращается до 455 сотрудников. Исходя из принципа паритетности, отраженного в многочисленных международных соглашениях, в том числе в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. и в Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г., ответные меры со стороны России носят абсолютно правомерный и обоснованный характер.

Неприкосновенность помещений: правовая оценка

Меры, предпринятые США, представляют собой серьезные нарушения международно-правовых документов, в частности, Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., где в ст. 30 говорится, что «частная резиденция дипломатического агента пользуется той же неприкосновенностью и защитой, что и помещения представительства», а это означает, что резиденция, как и помещения дипломатического представительства пользуется полной неприкосновенностью. Власти государства пребывания не могут вступать в эти помещения иначе, как с согласия главы представительства и на государстве пребывания лежит специальная обязанность принимать все надлежащие меры для защиты этих помещений от всякого вторжения или нанесения ущерба (ст.22).

Вопрос о возможности изъятия или конфискации помещений представительства остается открытым, так как в самой Венской конвенции 1961 г. ничего об этом не говорится. Однако на практике имели место такие события, как, например, случай в Нигерии в 1975 г., когда власти страны потребовали от США сменить помещение посольства, поскольку в соседнем здании находилась канцелярия правительства. На отказ подчиниться приказу, власти Нигерии ввели военных в задние посольства США и вынудили его покинуть.

Нередки случаи, когда рядом с территорией посольства ведется строительство новых объектов. В такой ситуации власти государства пребывания должны предоставить альтернативные помещения либо согласовать этот вопрос с дипломатическим представительством. Так, например, при строительстве метро в Лондоне в 1966 г. «застройщик» Foreign Office получил предварительное согласие примыкающих дипломатических представительств и согласился компенсировать ущерб в случае повреждения помещений посольств.

Неприкосновенность помещений подразумевает, что не допускается вступать на территорию посольства без согласия главы дипломатического представительства, производить обыск помещений, реквизицию, арест или иные исполнительные меры.

Аналогичное положение о неприкосновенности помещений распространяется и на помещения консульского учреждения.

В Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. говорится: «власти государства пребывания не могут вступать в ту часть консульских помещений, которая используется исключительно для работы консульского учреждения, иначе как с согласия главы консульского учреждения, назначенного им лица или главы дипломатического представительства представляемого государства» (ст. 31). Данная норма нашла отражение во многих двусторонних консульских конвенциях. Так, например, в ст. 17 Консульской конвенции между СССР и США 1964 г. сказано: «здание или часть здания, используемые для целей консульского учреждения неприкосновенны. Полиция или другие власти государства пребывания не могут вступать в помещения консульского учреждения иначе, как с согласия главы консульского учреждения, исполняющего обязанности главы консульского учреждения или главы дипломатического представительства в государстве пребывания. Такое же положение содержится и в двусторонних конвенциях с Великобританией, Японией, Францией, Италией и Швецией.

Исключением из этой общей нормы является «пожарная оговорка», которая была закреплена в Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г., согласно которой, «…согласие главы консульского учреждения может предполагаться в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты».

Например, в 1977 г. по просьбе посла США в Москве советские пожарные приняли участие в ликвидации пожара в посольстве США.

Следует заметить, что в настоящее время положение о «пожарной оговорке» применяется по аналогии и к помещениям дипломатических представительств и находит отражение во многих двусторонних соглашениях об установлении дипломатических и консульских отношений между государствами.

Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. в отличие от Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. предусматривает возможность отчуждения помещений консульского учреждения в целях обороны и общественных нужд. В таком случае должны предприниматься все возможные меры во избежание нарушения выполнения консульских функций и представляемому государству безотлагательно выплачиваются «соответствующие эффективные компенсации».

Любое нарушение властями государства пребывания статуса неприкосновенности помещений дипломатического представительства и консульских учреждений может привести к серьезным последствиям на уровне двусторонней дипломатии. История дипломатических отношений наших государств уже знает такие примеры, как грубое вторжение Нью-Йоркской полиции в помещение Генерального консульства СССР в Нью-Йорке в 1949 г., которое привело к взаимному закрытию консульских учреждений СССР и США.

Личная неприкосновенность

Соблюдение принципа паритетности в установлении численного соотношения сотрудников дипломатического представительства закреплено в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., в которой говорится, что «при отсутствии конкретного соглашения о численности персонала представительства государство пребывания может предложить, чтобы численность персонала представительства сохранялась в пределах, которые оно считает разумными и нормальными, учитывая обстоятельства и условия, существующие в государстве пребывания, и потребности данного представительства» (ст. 11).

Что касается основания для высылки дипломатов, то в конвенциях предусматривается положение о persona non grata, суть которого заключается в следующем: «государство пребывания может в любое время, не будучи обязано мотивировать свое решение, уведомить аккредитующее государство, что глава представительства или какой-либо из членов дипломатического персонала представительства является persona non grata или что любой другой член персонала представительства является неприемлемым. В таком случае аккредитующее государство должно соответственно отозвать данное лицо или прекратить его функции в представительстве. То или иное лицо может быть объявлено persona non grata или неприемлемым до прибытия на территорию государства пребывания. В случае если аккредитующее государство не предпринимает надлежащие меры по отзыву соответствующих дипломатов в пределах разумного срока, государство пребывания может отказаться признавать данное лицо сотрудником представительства».

Из практики применения процедуры persona non gratа, можно констатировать, что, как правило, основанием для столь серьезных действий является обвинение в шпионаже или в совершении иных тяжких преступлений.

Из положений Конвенции очевидно, что для высылки дипломатов должны быть весомые основания и должна соблюдаться указанная процедура, чего не было соблюдено в отношении наших дипломатов в США.