Нормативно-правовые основы политики ЕС в области экологии

В начале XXI в. влияние экологической повестки на мировую политику и экономику заметно возросло. Практически в каждом государстве, регионе или интеграционном объединении стали появляться специальные нормативно-правовые акты, нацеленные на создание юридической базы для реализации экологической политики. Не остался в стороне от данной тенденции и Европейский союз. Более того, именно европейские институты приступили к выработке политики в области климата и экологии одними из первых в мире, а экология даже начала выступать в роли драйвера реформ в ряде секторов, в частности энергетическом. Экологическая политика стала одной из основных коммунитарных политик ЕС, а защита окружающей среды и климатическая повестка превратились в одну из «визитных карточек» Европейского союза, руководство которого оспаривает мировое лидерство в области природоохранного законодательства и природоохранной политики.

На современном этапе Европейский союз проводит активную экологическую политику, что проявляется в наличии широкой нормативно-правовой базы в сфере охраны окружающей среды, отличающейся разветвленностью и легко прослеживаемой иерархией. Так, большинство принимаемых в ЕС директив и регламентов способствует достижению целей основополагающих документов экологической политики, которые включают восьмую «Программу действий по охране окружающей среды» (ПДООС) на период 2021–2030 гг., «Зеленую сделку» ЕС (также известную как «Европейский зеленый курс»), «Регламент Европейского парламента и Совета ЕС 2021/1119» (известный как «Европейский климатический закон»), а также план действий ЕС «На пути к нулевому загрязнению воздуха, воды и почвы».

Одним из последних принятых в ЕС документов в области экологической политики выступает план REPowerEU, вступивший в силу весной 2022 г. в связи со специальной военной операцией России на территории Украины. Главная цель плана — отказ от российских ископаемых энергоносителей (нефть, природный газ, уголь и т.д.) в краткосрочной перспективе. В частности, ЕС с 10 августа 2022 г. уже прекратил импорт угля из России, а с конца 2022 г. власти Европейского союза планируют отказаться также и от импорта российской нефти.

Экологическая политика ЕС состоит из двух ключевых направлений: ограничение вредоносных выбросов в окружающую среду и переход к возобновляемым источникам энергии. И хотя было бы ошибочно игнорировать колоссальные различия экологических политик отдельных государств-членов (особенно в сфере энергетики), можно констатировать наличие единой экологической линии в политике ЕС.

Европейский союз совместно с Европейской комиссией разработал и принял значительное количество законов и инициатив для мягкого перехода от традиционных источников энергии (в первую очередь от углеводородов) к возобновляемым. Указанные инициативы способны в перспективе снизить вредоносные выбросы газов в атмосферу, что, в свою очередь, приведет к более стабильной ситуации в сфере изменения климата, на что и рассчитывают власти ЕС.

Однако в попытке отказаться от энергии, традиционно получаемой путем добычи угля, европейские страны столкнулись с дилеммой, как менее болезненно осуществить переход на «зеленую» энергию, избегая, среди прочего, роста безработицы в странах с большой долей населения, задействованного в отраслях традиционной энергетики. Для того, чтобы создать рабочие места и обеспечить гражданам справедливый доход и достойную жизнь, власти ЕС разработали план под названием «Справедливый переход», который, в свою очередь, является частью инвестиционного плана «Устойчивая Европа».

Тем не менее опередившие своими идеями время европейские государства на сегодняшний день демонстрируют неспособность полностью перейти на альтернативные источники энергии, что вынуждает их прибегать к расширению использования традиционных ресурсов (угольная и атомная энергетика), а также упрощению собственных подходов к определению «зеленой энергии».

В начале XXI в. влияние экологической повестки на мировую политику и экономику заметно возросло. Практически в каждом государстве, регионе или интеграционном объединении стали появляться специальные нормативно-правовые акты, нацеленные на создание юридической базы для реализации экологической политики. Не остался в стороне от данной тенденции и Европейский союз. Более того, именно европейские институты приступили к выработке политики в области климата и экологии одними из первых в мире, а экология даже начала выступать в роли драйвера реформ в ряде секторов, в частности энергетическом [1]. Истоки этой политики восходят к первой «Программе действий по охране окружающей среды» (ПДООС), принятой еще в 1973 г. С того момента европейскими институтами было принято еще семь таких программ, и текущая, восьмая подобная программа рассчитана на период 2021–2030 гг. Кроме того, с подписанием в 1992 г. Маастрихтского договора экологическая политика стала одной из основных коммунитарных политик ЕС, а защита окружающей среды и климатическая повестка превратились в одну из «визитных карточек» Европейского союза, руководство которого оспаривает мировое лидерство в области природоохранного законодательства и природоохранной политики.

Юридическая база экологической политики ЕС на современном этапе состоит из следующих ключевых (но далеко не единственных) нормативно-правовых актов:

1. Восьмая «Программа действий в области охраны окружающей среды» ЕС на период до 2030 г.;
2. «Зеленая сделка» ЕС (также известная как «Европейский зеленый курс»);
3. «Регламент Европейского парламента и Совета ЕС 2021/1119» (известный как «Европейский климатический закон»);
4. План действий ЕС «На пути к нулевому загрязнению воздуха, воды и почвы»;
5. План ЕС REPowerEU.

Восьмая ПДООС на период до 2030 г. играет роль ключевого документа в климатической сфере, поскольку именно в нем задаются основные направления экологической политики Европейского союза. ПДООС подразумевает содействие достижению целей «Зеленой сделки», а также призывает все заинтересованные стороны к активным действиям с целью обеспечения соблюдения законодательства ЕС в области борьбы с изменением климата и охраны окружающей среды. Основная цель ПДООС — ускорение перехода к климатически нейтральной и устойчивой экономике.

Принятая 11 декабря 2019 г. «Зеленая сделка» стала одной из важнейших стратегий экологической политики ЕС. Выступая в качестве дорожной карты, направленной на обеспечение устойчивости экономики Европейского союза, «Зеленая сделка» включает следующие цели:

1. Углеродная нейтральность (то есть нулевой уровень чистых выбросов парниковых газов) в странах ЕС к 2050 г.;
2. Создание чистой экономики замкнутого цикла;
3. Увеличение объема реконструкции и реновации зданий в государствах — членах ЕС;
4. Формирование к 2050 г. окружающей среды, не подверженной загрязнениям;
5. Сохранение биоразнообразия и защита экосистем в странах ЕС;
6. Создание «зеленой» и более здоровой сельскохозяйственной системы;
7. Проведение реформ в транспортной сфере (сокращение выбросов углекислого газа, переход к альтернативным видам топлива);
8. Создание «механизма справедливого перехода» для финансирования преобразований;
9. Увеличение финансирования соответствующих научных исследований;
10. Создание механизма корректировки налога на выбросы углерода (СВАМ) для защиты «зеленой» европейской промышленности от нечестной конкуренции.

Под «Европейским климатическим законом» понимается Регламент (ЕС) Европейского парламента и Совета ЕС 2021/1119 от 30 июня 2021 г. Основные цели регламента — создать нормативно-правовую базу для достижения углеродной нейтральности стран Европейского союза к 2050 г. и установить правила для обеспечения непрерывного прогресса в достижении цели глобальной адаптации к изменениям климата. Кроме того, в соответствии с регламентом создается Европейский научный консультативный совет по изменению климата. Также в тексте документа содержатся такие промежуточные цели, как сокращение выбросов парниковых газов не менее чем на 55% к 2030 г., предоставление Европейской комиссии полномочий по выдвижению климатической цели на 2040 г. в течение шести месяцев после первой глобальной инвентаризации в рамках Парижского соглашения 2015 г. и др.

Говоря о современных документах ЕС в сфере экологии, в первую очередь следует отметить план действий «Путь к нулевому загрязнению воздуха, воды и почвы», принятый в 2021 г. План рассчитан до 2050 г., а его основная цель — создание системы, в которой загрязнение окружающей среды сведено до уровней, не представляющих вреда.

Одним из последних принятых в ЕС документов в области экологической политики выступает план REPowerEU, вступивший в силу весной 2022 г. в связи со специальной военной операцией России на территории Украины. Главная цель плана — отказ от российских ископаемых энергоносителей (нефть, природный газ, уголь и т.д.) в краткосрочной перспективе. В частности, с 10 августа 2022 г. ЕС уже прекратил импорт угля из России, а с конца 2022 г. власти Европейского союза планируют отказаться также и от импорта российской нефти. Несмотря на то, что план изначально был продиктован внутриполитическими целями ЕС и желанием как можно скорее снизить зависимость от поставок энергоносителей из России, он может считаться и одним из новых основополагающих документов в области климатической политики ЕС, поскольку отказ от невозобновляемых источников энергии станет шагом в духе положений как «Зеленой сделки», так и других европейских нормативно-правовых актов в сфере экологии.

Помимо вышеуказанных документов, институтами ЕС в разное время было принято значительное количество нормативно-правовых актов, направленных на решение конкретных экологических проблем.

Нормативно-правовая база экологической политики ЕС в сфере контроля за вредоносными выбросами

Наталья Пискулова:
«Зеленая сделка»: риски и возможности для ЕС и России

Ограничение вредоносных выбросов выступает одним из ключевых направлений экологической политики Европейского союза. Это обусловлено тем, что, будучи наиболее явным проявлением негативного антропогенного влияния на природу, нежелательные выбросы оказывают прямое воздействие на ухудшение экологической обстановки. В то же время выбросы в окружающую среду хорошо поддаются нормативному регулированию, ведь речь идет о четких цифровых показателях. Иными словами, контроль за выбросами — наиболее конкретная и практическая составляющая экологической политики Европейского союза.

В ходе рассмотрения нормативной-правовой базы ЕС по данному направлению уместно отталкиваться от разделения выбросов на определенные категории. Начать стоит с контроля за выбросами парниковых газов в атмосферу. Именно этой части экологической повестки в ЕС уделяется наибольшее внимание.

Нормативно оформленное стремление Европы к ограничению выбросов парниковых газов восходит к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН), подписанной в Рио-де-Жанейро в 1992 г. С того периода климатическая повестка становится глобальной. Высокий уровень промышленного производства в ЕС создал значительные предпосылки к принятию активных мер в сфере экологии, в связи с чем регулирование выбросов парниковых газов отнюдь не ограничивается соглашениями в ключе вышеупомянутой Рамочной конвенции 1992 г. (будь то Киотский протокол или Парижское соглашение 1997 и 2015 гг., соответственно). Действуя в духе данных документов и выполняя взятые по ним обязательства, ЕС формирует собственное, автономное экологическое право по ограничению парниковых выбросов.

13 октября 2003 г. была принята «Директива Европейского парламента и Совета ЕС 2003/87/EC об учреждении системы торговли квотами на выброс парниковых газов в Союзе и об изменении Директивы 96/61/EC», установившая систему распределения квот на выбросы парниковых газов. Согласно документу, государства-члены обязались обеспечить, чтобы с 1 января 2005 г. ни одно предприятие не осуществляло деятельность, приводящую к выбросу парниковых газов, если его оператор не получил на это особое разрешение, выданное компетентным органом в соответствии с указанной директивой.

Как следствие, 2005 г. был ознаменован зарождением первой в мире системы торговли эмиссионными квотами (EU Emissions Trading System — EU ETS), которая легла в основу политики ЕС по борьбе с изменением климата путем рентабельного сокращения выбросов парниковых газов. Так, было принято соглашение о торговле эмиссионными квотами (EU Emissions Trading Scheme), в котором выдвигалась цель по снижению выбросов парниковых газов на 55% к 2030 г. в сравнении с уровнем 1990 г. В отличие от командно-контрольной модели регулирования, данная система работает более мягко, распределяя квоты на определенный уровень парниковых выбросов на основе рыночного механизма и облагая штрафом выбросы за рамками квоты. Таким образом, предприятия идут на постепенное сокращение выбросов не под силой принуждения, а из соображений рентабельности.

Углекислый газ является далеко не единственным парниковым газом. Так, фторсодержащие газы влияют на изменение климата и глобальное потепление в 23 тыс. раз больше, чем СО₂. 16 апреля 2014 г. был принят «Регламент (ЕС) №517/2014 Европейского парламента и Совета ЕС о фторсодержащих парниковых газах и аннулировании Регламента (ЕС) № 842/2006». В документе была поставлена цель к 2030 г. сократить выбросы фторсодержащих парниковых газов на две трети от уровня 2014 г. В связи с этим предприятия были обязаны ежегодно отчитываться перед Европейской комиссией о производстве с выделением фторсодержащих газов.

Ярким примером имплементации положений широких многосторонних договоров во внутреннее законодательство ЕС выступает принятый 30 мая 2018 г. «Регламент (ЕС) 2018/842», согласно которому страны Евросоюза обязаны выполнить свои минимальные обязательства по достижению цели сокращения выбросов парниковых газов на 30% по отношению к показателю 2005 г. для достижения целей Парижского соглашения 2015 г. В регламенте установлена необходимость проводить ежегодный мониторинг прогресса в данной сфере. В целом, подписание данного документа стало важным шагом на пути к удержанию роста глобальной средней температуры на желательном уровне в 1,5°C.

11 декабря 2019 г. была принята «Зеленая сделка», в которой была поставлена цель по достижению нулевого нетто-выброса парниковых газов в странах Европы к 2050 г. Законодательной основой для реализации целей «Зеленой сделки» стал принятый 30 июня 2021 г. «Регламент (ЕС) 2021/1119», также известный как «Европейский климатический закон». В документе был установлен юридически обязывающий целевой показатель углеродной нейтральности к 2050 г., а также сокращения к 2030 г. нетто-выбросов парниковых газов на 55% по сравнению с уровнем 2050 г. Более того, между странами — членами Европейского союза был начат процесс согласования единой климатической цели к 2040 г. с учетом углеродного бюджета на 2030–2050 гг., а также поставлены задачи разработки стратегии отрицательных выбросов после 2050 г., подготовки дорожных карт для разных отраслей по достижению углеродной нейтральности, поддержания соответствия национальных политик цели углеродной нейтральности и т.д.

Несмотря на заметный акцент экологической политики ЕС на контроль за выбросами парниковых газов, важно понимать, что это не единственные газы, загрязняющие атмосферу. Раньше всех из ныне действующих нормативных актов по контролю за непарниковыми выбросами были приняты так называемые «Директивы по качеству окружающего воздуха», а именно «Директива Европейского парламента и Совета ЕС 2004/107/ЕС от 15 декабря 2004 г. о содержании мышьяка, кадмия, ртути, никеля и полициклических ароматических углеводородов в атмосферном воздухе» и «Директива Европейского парламента и Совета ЕС 2008/50/ЕС от 21 мая 2008 г. о качестве атмосферного воздуха и мерах его очистки в Европе». Согласно этим актам, государства-члены обязались контролировать качество воздуха на своей территории и принимать меры по снижению уровня загрязнения определенными веществами (двуокисью серы, двуокисью азота, твердыми частицами и мышьяком) в случае превышения пороговых концентраций.

Отдельного внимания заслуживает принятый 16 сентября 2009 г. «Регламент (ЕС) No 1005/2009 Европейского парламента и Совета ЕС о субстанциях, разрушающих озоновый слой», устанавливающий основополагающие правила производства, размещения на рынке, использования, переработки, утилизации и уничтожения веществ, расщепляющих озоновый слой, а также методы соответствующей отчетности. Был наложен запрет на размещение регулируемых веществ на рынке, их производство и хранение в одноразовых контейнерах, за исключением зарегистрированных и авторизованных.

24 ноября 2010 г. была принята «Директива Европейского парламента и Совета ЕС 2010/75/ЕС от 24 ноября 2010 г. о промышленных выбросах», согласно которой государства-члены обязались контролировать, чтобы ни одно промышленное предприятие не функционировало без соответствующего на то разрешения, выдаваемого на основе длинного ряда критериев экологической безопасности.

В принятой 14 декабря 2016 г. «Директиве Европейского парламента и Совета ЕС 2016/2284/ЕС от 14 декабря 2016 г. о сокращении национальных выбросов в атмосферный воздух определенных загрязняющих веществ, об изменении Директивы 2003/35/EC и об отмене Директивы 2001/81/EC» каждое государство-член обязалось сократить общие выбросы в атмосферу определенных вредоносных веществ (диоксид серы, оксиды азота, неметановые летучие органические соединения, аммиак, мелкие твердые частицы и др.) на отдельно установленный для него процент по отношению к показателям 2005 г.

Не стоит забывать, что атмосфера — не единственная уязвимая среда. Не менее остро стоит вопрос ограничения выбросов в гидросферу. Начало развитию законодательства ЕС в сфере борьбы с загрязнением гидросферы было положено «Директивой Европейского парламента и Совета ЕС 2000/60/ЕС от 23 октября 2000 г., устанавливающей рамочные положения о деятельности Сообщества в области водной политики». В соответствии с данной рамочной директивой Европейской комиссии и Совету ЕС было поручено подготовить конкретные нормативно-правовые акты, необходимые для предотвращения или постепенного сокращения загрязнения вод. В развитие вышеуказанной директивы была принята «Директива Европейского парламента и Совета ЕС 2006/118/ЕС от 12 декабря 2006 г. о защите грунтовых вод от загрязнения и истощения», устанавливающая критерии для оценивания уровня загрязненности подземных вод и указывающая необходимые меры для предотвращения поступления в подземные воды любых опасных веществ.

Отношения России и Европейского союза в области защиты окружающей среды и борьбы с изменением климата

Важно указать, что одной из отраслей, наиболее загрязняющих гидросферу, была и остается сфера сельского хозяйства. Еще в 1991 г. была принята «Директива Совета Европейских Сообществ 91/676/EЭC от 12 декабря 1991 г. об охране вод от загрязнения нитратами из сельскохозяйственных источников», действующая на территории современного Евросоюза в редакции 2008 г.

Не осталась без внимания европейского законодательства и почва. Уместно упомянуть «Директиву Европейского парламента и Совета ЕС 2009/128/ЕС от 21 октября 2009 г., устанавливающую правовые основы для деятельности Сообщества в целях достижения экологически устойчивого применения пестицидов». Этот документ установил правовую основу для достижения устойчивого применения пестицидов за счет снижения рисков и последствий их применения для здоровья человека и окружающей среды.

Когда речь заходит о нормативно-правовом регулировании вредоносных выбросов в окружающую среду, необходимо учитывать контроль за экологичностью атомной отрасли и важность недопущения радиоактивного загрязнения. На сегодняшний день на ЕС приходится около трети всей вырабатываемой в мире атомной энергии. Несмотря на активную политизацию данного вопроса «зелеными» (и не только) политическими силами, активно играющими на страхах своих граждан, атомные электростанции (АЭС) остаются самым экологически чистым и наиболее рентабельным из известных на сегодняшний день способов выработки энергии. Однако атомная отрасль становится полностью безопасной лишь в условиях беспрекословного выполнения установленных инструкций и предписаний.

Хотя первостепенную роль в данном вопросе играет МАГАТЭ, на уровне Евратома также принимаются соответствующие акты. К примеру, 20 ноября 2006 г. была принята «Директива Совета ЕС 2006/117/Евратом о надзоре и контроле за перевозкой радиоактивных отходов и отработанного ядерного топлива», устанавливающая нормативно-правовую базу для осуществления безопасных перевозок использованного топлива и радиоактивных отходов с целью исключения возможности утечки и радиоактивного заражения. Была принята «Директива Совета ЕС 2011/70/Евратом от 19 июля 2011 г., учреждающая рамочное законодательство Сообщества в отношении отработанного топлива и радиоактивных отходов», где устанавливаются критерии для ответственного и безопасного обращения с использованным топливом и радиоактивными отходами, предусматриваются тщательный мониторинг реализации национальных программ строительства конечных хранилищ и управления ими, а также юридически обязательные стандарты безопасности. Особо значимой представляется «Директива Совета ЕС 2013/51/Евратом», обязавшая государства-члены проводить мониторинг содержания радиоактивных веществ в воде, предназначенной для человеческого потребления, максимально допустимый порог которого был установлен данной директивой.

Также не стоит упускать из вида такой фактор, как шумовое загрязнение. Рамочным документом по данному направлению стала «Директива Европейского парламента и Совета ЕС 2002/49/ЕС от 25 июня 2002 г. об оценке и регулировании шума окружающей среды», действующая в редакции 2021 г. Эта директива заложила основу для разработки мер, направленных на сокращение шумового воздействия, производимого основными источниками, в частности, автодорожным и железнодорожным транспортом и инфраструктурой, воздушным транспортом, оборудованием, работающим вне зданий, промышленным оборудованием и подвижной техникой.

Таким образом, за последнее время (преимущественно за последние два десятилетия) в ЕС была создана основательная законодательная база, регулирующая нежелательные выбросы в окружающую среду.

Регулирование транспортного сектора Европейского союза в сфере экологии

К числю ключевых направлений европейской экологической политики принадлежит регулирование выбросов от транспортных средств. Кроме того, отдельного внимания заслуживают и нормативно-правовые акты Европейского союза, посредством которых устанавливаются общие требования экологического характера для производителей транспортных средств.

В апреле 2009 г. Европейским парламентом и Европейским советом была принята «Директива 2009/33/EC», нацеленная на продвижение и стимулирование развития в странах ЕС рынка экологически чистых и энергоэффективных транспортных средств. В 2019 г. была расширена сфера применения директивы, а также введен новый термин «чистое транспортное средство», присваиваемый на основе данных о выбросах СО₂. Кроме того, между государствами — членами ЕС были установлены целевые показатели для легковых автомобилей, грузовиков и автобусов (минимальный процент чистых транспортных средств в государственных закупках за два пятилетних периода: 2021–2025 и 2026–2030 гг.).

Принятый в июне 2007 г. «Регламент Европейского парламента и Европейского совета ЕС 715/2007» ввел новые требования к производителям транспортных средств (предоставлять потребителям данные о выбросах углекислого газа и расходе топлива) и государствам — членам ЕС (наладить выдачу регистрационных документов в случае соответствия транспортного средства критериям регламента, обеспечить штрафные санкции для производителей, которые намеренно искажают данные и т.п.)

В 2009 г. был принят «Регламент 595/2009», установивший требования в отношении выбросов транспортных средств большой грузоподъемности (Euro VI) для выдачи регистрационного документа для автомобилей и двигателей, а также регулирующий доступ к информации о ремонте и техническом обслуживании транспортных средств. Основная цель регламента — установление общих технических требований в отношении выбросов для автотранспортных средств, двигателей и запасных частей. Помимо этого, государства — члены ЕС обязывались стимулировать модернизацию старых транспортных средств и применять санкции против лиц, нарушающих положения регламента.

8 июня 2011 г. был принят «Регламент Европейской комиссии (ЕС) 566/2011», вносивший поправки в регламенты 2007 и 2008 гг. в отношении доступа к информации о ремонте и техническом обслуживании транспортных средств. Этим документом устанавливалось право бесплатного доступа независимых ремонтных мастерских к данным о ремонте и техническом обслуживании транспортных средств, хранящимся в центральной базе производителя. Вместе с этим добавлялись положения о транзакционных услугах и о возможности взимания платы лицами, распространяющими информацию об осуществлении ремонта и технического обслуживания, за сам факт транзакции, а не в зависимости от времени, на которое предоставляется доступ к информации.

Новый документ, касающийся вопросов транспорта, был принят 30 мая 2018 г. Им стал «Регламент Европейского парламента и Совета ЕС 2018/858», устанавливающий административные положения и технические требования для выдачи регистрационного документа и размещения на рынке всех новых транспортных средств, систем, запасных частей и отдельных технических единиц. Кроме того, в цели регламента входят увеличение количества и качества проверок транспортных средств, которые уже находятся на рынке в странах ЕС, и укрепление общей системы контроля.

Помимо этих директив и регламентов, регулирующих правовой режим наземных транспортных средств, есть ряд документов, регулирующих вопросы морского и иного транспорта. 29 апреля 2015 г. был принят «Регламент Европейского парламента и Европейского совета 2015/757», согласно которому государства — члены ЕС обязуются сообщать информацию о выбросах углекислого газа с судов тоннажем более 5000 т. Кроме того, посредством регламента были установлены правила для системы ЕС по точному мониторингу, отчетности и проверке (MRV) выбросов СО₂ и другой соответствующей информации с крупных судов, использующих порты государств — членов ЕС. Положения этого документа нашли отражение в «Новой повестке для Средиземноморья» 2021 г., в которой была поставлена цель снизить уровень выбросов от морского транспорта и в конечном итоге превратить Средиземное море в зону, полностью свободную от выбросов [2].

20 июня 2019 г. Европейским парламентом и Советом ЕС был принят «Регламент (ЕС) 2019/1242», установивший стандарты выбросов углекислого газа для новых большегрузных автомобилей. Положения регламента применяются к новым транспортным средствам категорий N2 и N3 (грузовые автомобили 4х2 с технически допустимой максимальной массой более 16 т; грузовые автомобили 6х2; тракторы колесной формулы 4х2 с технически допустимой массой более 16 т, а также тракторы с колесной формулой 6х2). Кроме того, в соответствии с положениями регламента Европейской комиссии было поручено определять коэффициент выбросов с нулевым и низким уровнем, средние удельные выбросы, а также конкретный целевой показатель для каждого производителя за предыдущий отчетный период.

17 апреля 2019 г. был принят «Регламент (ЕС) 2019/631», устанавливающий требования к характеристикам выбросов СО ₂ для новых легковых автомобилей и новых легких коммерческих транспортных средств. Так, с 1 января 2020 г. была установлена граница в 95 г углекислого газа/км для средних выбросов от зарегистрированных в ЕС новых легковых автомобилей и 147 г углекислого газа/км для новых легких коммерческих автотранспортных средств. Кроме того, регламент установил подотчетность членов ЕС в отношении всех зарегистрированных легковых автотранспортных и легких коммерческих автомобилей. Также было утверждено взимание конкретной платы за превышение выбросов по следующей формуле: превышенный объем умножить на 95 евро и на число новых зарегистрированных автомобилей. Средства за превышение допустимого уровня выбросов, согласно регламенту, взимаются в пользу бюджета ЕС.

Следует также отметить и принятый 28 июня 2018 г. «Регламент Европейского парламента и Европейского совета (ЕС) 2018/956», посвященный вопросам мониторинга и отчетности по выбросам углекислого газа, а также потребления топлива новыми большегрузными транспортными средствами. Регламент установил требования к мониторингу и отчетности о выбросах СО₂ и расходе топлива новых транспортных средств большой грузоподъемности, зарегистрированных в государствах — членах ЕС.

Возобновляемые источники энергии в законодательстве Европейского союза и «зеленый» переход

Николай Кавешников:
Антироссийская политика Европейского союза как реакция на украинский кризис

Тенденция внесения новых «зеленых» законопроектов в сфере энергетики начала формироваться в ЕС чуть более 20 лет назад. На сегодняшний день на долю энергетического сектора приходится более 75% выбросов парниковых газов в ЕС. Данный факт наглядно демонстрирует, что увеличение доли возобновляемых источников энергии в различных секторах экономики является ключевым элементом для достижения целей Европейского союза в области энергетики.

Правовой основой для развития возобновляемой энергетики во всех секторах экономики ЕС выступает принятая в 2009 г. «Директива ЕК 2009/28», выдвинувшая цель к 2030 г. достичь доли возобновляемых источников в валовом конечном потреблении энергии Европейским союзом, по меньшей мере, в 20%.

В 2018 г. была принята «Директива ЕС 2018/2001», инициированная в рамках пакета «Чистая энергия для всех европейцев», нацеленного на сохранение за ЕС статуса мирового лидера в области возобновляемых источников энергии, а также на выполнение обязательств ЕС по сокращению выбросов в соответствии с Парижским соглашением 2015 г. В обновленной директиве цель по возобновляемым источникам была поднята до 32% к 2030 г. Кроме того, в документе содержались и новые положения, позволяющие гражданам ЕС активно участвовать в развитии возобновляемых источников энергии. Также было предусмотрено увеличение к 2030 г. целевого показателя доли возобновляемых видов топлива в транспортной отрасли на 14% и повышены критерии обеспечения устойчивости биоэнергетики.

В директиве перечислены три механизма сотрудничества в сфере возобновляемых источников энергии:

1. Передача статистических данных;
2. Совместные проекты стран ЕС или стран ЕС с третьими странами;
3. Совместные программы поддержки.

В Руководстве для государств-членов по осуществлению передачи статистических данных указано, что при такой передаче количество энергии из возобновляемых источников вычитается из прогресса одной страны в достижении ее целевого показателя и прибавляется к прогрессу другой страны. Данный механизм выступает в качестве дополнительного стимула для превышения целевых показателей, поскольку страны могут получать компенсацию за энергию, передаваемую другим; а странам с менее рентабельными возобновляемыми источниками энергии механизм помогает достигать целей с меньшими затратами. В Руководстве по осуществлению механизма сотрудничества в области возобновляемых источников энергии предусмотрено, что две и более страны ЕС могут финансировать совместную схему поддержки для стимулирования производства возобновляемой энергии на территории одной из этих стран или на территории обеих. Механизм сотрудничества может включать общий льготный тариф, общую льготную надбавку или же общий режим торговли квотами и сертификатами.

В июле 2021 г. Европейская комиссия снова предложила пересмотреть положения Директивы 2018/2001 в рамках пакета мер по реализации «Зеленой сделки», чтобы использование энергии из возобновляемых источников в полной мере способствовало достижению более высоких климатических целей ЕС. Предлагаемый пересмотр положений этой директивы в настоящее время рассматривается Советом ЕС и Европейским парламентом.

Ключевой инициативой ЕС по борьбе с изменением климата в сфере энергетики является «Водородная стратегия Европейского союза». Интерес именно к водородным технологиям связан с новым энергетическим переходом, предлагающим покончить с зависимостью от углеводородов и использовать экологически чистые источники энергии. Всего существует несколько способов получения водорода в зависимости от экологической чистоты данного процесса, но на сегодняшний день в приоритете так называемый «зеленый» водород, который получается «электролизерами», функционирующими на ветряной и солнечной энергии.

Основная цель данной инициативы — добиться масштабного внедрения водородных технологий к 2030 г. В рабочем документе под названием Staff Working Document, сопровождающим план REPowerEU, Европейская комиссия излагает концепцию «водородного ускорителя» для расширения использования возобновляемого водорода, что будет способствовать ускорению энергетического перехода в странах ЕС и декарбонизации европейской энергетической системы. В цели плана REPowerEU входит производство 10 млн т возобновляемого водорода, а также последующий импорт такого же объема возобновляемого водорода в страны, не входящие в ЕС. На сегодняшний день некоторые страны Европы уже внедрили водородные технологии в разных секторах экономики и включились в водородную гонку. В частности, Германия опубликовала свою национальную стратегию по водороду в июне 2020 г., а Франция в 2018 г. приняла многолетний энергетический план, где предусмотрено финансирование многочисленных пилотных проектов по водороду по всей стране и предусмотрены инвестиции в разработку электролизеров нового поколения.

Вместе с этим в плане REPowerEU содержится ряд мер, направленных на быстрое снижение зависимости стран ЕС от российского ископаемого топлива до 2030 г. путем ускорения перехода к чистой энергии. В рамках расширения использования возобновляемых источников в производстве электроэнергии, промышленности, строительстве и транспорте Европейская комиссия предлагает увеличить целевой показатель до 45% к 2030 г., что позволит к этому времени довести общие мощности по производству энергии из возобновляемых источников до 1236 ГВт по сравнению с 1067 ГВт, предусмотренными в предложении 2021 г. Также Европейская комиссия приняла рекомендацию ускорить процедуры выдачи разрешений для проектов, связанных с возобновляемыми источниками энергии, и упростить соглашения о покупке электроэнергии.

Одной из самых быстро внедряемых технологий в рамках этой политики является технология получения солнечной фотоэлектрической энергии, и в плане содержится цель установить к 2025 г. новые солнечные фотоэлектрические установки мощностью более 320 ГВт (что более чем в два раза превышает сегодняшние показатели) и более 600 ГВт к 2030 г. В рамках повышенных целевых показателей в области солнечной энергии Европейская комиссия представила Стратегию ЕС в области солнечной энергетики и утвердила Европейскую инициативу по фотоэлектрическим системам, в основе которой лежит юридическое обязательство государств — членов ЕС устанавливать фотоэлектрическую систему на крышах определенных категорий зданий.

Были предусмотрены и меры в отношении использования других видов возобновляемых источников. В частности, в плане говорится о необходимости укрепления цепочек поставок и резкого ускорения выдачи разрешений в секторе ветроэнергетики. Также государствам ЕС рекомендуется удвоить текущие темпы внедрения индивидуальных тепловых насосов до 10 млн единиц в течение следующих пяти лет. Государства-члены могут ускорить внедрение и интеграцию крупномасштабных тепловых насосов, геотермальной и солнечной тепловой энергии экономически эффективным способом — посредством разработки и модернизации систем централизованного теплоснабжения, которые могут заменить ископаемое топливо в индивидуальном отоплении (особенно в случае с коммунальным отоплением в густонаселенных районах и городах), или посредством использования промышленного тепла по возможности.

Кроме того, план нацелен на стимулирование устойчивого производства биометана до уровня 35 млрд куб. м к 2030 г. Также планом предусматриваются создание партнерства по промышленному биогазу и биометану для стимулирования цепочки добавленной стоимости возобновляемых газов, принятие дополнительных мер по стимулированию создания производителями биогаза энергетических сообществ и стимулов для переработки биогаза в биометан. Вместе с этим предусматриваются меры по содействию адаптации и корректировке существующей инфраструктуры, и развертыванию новой для транспортировки большего количества биометана через газовую сеть ЕС, а также по устранению пробелов в исследованиях, разработках и инновациях.

Биоэнергетика составляет 60% возобновляемой энергии в странах ЕС. Это — доступный и стабильный источник энергии на внутреннем рынке, но для обеспечения энергетической стабильности необходимо устойчивое снабжение. Приоритетное использование отходов биомассы, не подлежащих вторичной переработке, а также сельскохозяйственных и лесных отходов обеспечит устойчивое производство энергии, которое может способствовать достижению целей REPowerEU.

Важным документом, в котором затронуты меры в области возобновляемых источников энергии, также стал принятый в декабре 2018 г. «Регламент ЕС 2018/1999 об управлении Энергетическим союзом и действиях в области изменения климата». В нем установлена необходимая законодательная база для механизма управления, который должен обеспечить достижение целей и задач Энергетического союза на период до 2030 г. и долгосрочных целей и задач в соответствии с Парижским соглашением по климату 2015 г. Каждое государство-член должно изложить в своем интегрированном национальном плане в области энергетики и климата свой вклад в достижение обязательной цели ЕС в размере не менее 32% энергии из возобновляемых источников к 2030 г.

В целях эффективной поддержки проектов ЕС в области возобновляемых источников энергии и стимулирования более широкого их использования, в сентябре 2020 г. Европейская комиссия учредила новый механизм финансирования, основанный на статье 33 «Регламента ЕС 2018/1999». Механизм связывает страны, которые добровольно платят взносы (то есть страны-доноры), со странами, которые согласны на строительство новых проектов на своей территории (то есть странами-реципиентами). В качестве преимуществ для стран-доноров выделяются возможность финансирования проектов по возобновляемым источникам энергии в странах, где они потенциально более рентабельны, чем на их собственной территории, а также возможность получения доступа к производству энергии из возобновляемых источников, которые отсутствуют или присутствуют в недостаточном количестве на их собственной территории (например, страны, не имеющие выхода к морю, могут извлечь выгоду из проектов по морским возобновляемым источникам энергии). Страны-реципиенты, в свою очередь, могут получать дополнительные инвестиции в проекты в области возобновляемых источников энергии без нагрузки на национальный бюджет, а также пользоваться такими преимуществами, как повышение местной занятости, снижение выбросов парниковых газов, улучшение качества воздуха, модернизация энергетической системы и снижение зависимости от импорта. Гранты покрывают либо установку объекта по производству возобновляемой энергии с определенной мощностью (инвестиционная поддержка), либо фактическое производство возобновляемой энергии (операционная поддержка).

Помимо директивы по возобновляемым источникам, меры по регулированию и стимулированию использования отдельных видов возобновляемых источников энергии в ЕС содержатся в некоторых более узконаправленных документах.

Георгий Москаленко:
Новая энергетическая стратегия ЕС: каким может быть ответ России

В области гидроэнергетики можно выделить принятую в октябре 2000 г. «Директиву ЕК 2000/60» — ключевой законодательный акт ЕС, касающийся воздействия гидроэнергетики на окружающую среду и устанавливающий рамки для действий европейских стран в области водной политики. В принятом в январе 2014 г. «Плане действий в области голубой энергии» отмечалось, что использование энергии океана помогло бы снизить зависимость от ископаемого топлива для производства электроэнергии и повысить энергетическую безопасность Евросоюза. Особо важным это представляется для островных государств и регионов, где энергия океана может способствовать энергетической самодостаточности и заменить дорогостоящую электроэнергию, вырабатываемую на дизельном топливе. Позиции европейской промышленности на мировом рынке океанической энергетики на момент принятия документа оценивались как сильные, а также говорилось о важности сохранения за ЕС глобального промышленного лидерства. Из наиболее актуальных документов можно выделить опубликованную в ноябре 2020 г. «Стратегию ЕС по морской возобновляемой энергии» (в соответствии с документом, совокупность энергии ветра, волн и приливов). Эта стратегия еще находится на обсуждении Совета ЕС и Европарламента, региональных представителей и других заинтересованных лиц. Европейская комиссия заявляет в качестве цели к 2030 г. иметь установленную мощность морского ветра не менее 60 ГВт и энергии океана не менее 1 ГВт с целью достижения к 2050 г. установленной мощности 300 ГВт и 40 ГВт, соответственно. Это означает увеличение мощности морских возобновляемых источников энергии почти в 30 раз к 2050 г. Предлагается принятие стратегии ЕС по превращению морских возобновляемых источников энергии в основной компонент энергетической системы Европы к 2050 г.

В опубликованном в ноябре 2020 г. «Руководящем документе по развитию ветроэнергетики и природоохранному законодательству ЕС» особое внимание уделяется энергии наземного ветра. В 2020 г. на долю ветра приходилось более трети (36%) от общего объема электроэнергии, вырабатываемой из возобновляемых источников в ЕС. Планируется, что энергия наземного ветра будет составлять около трех четвертей от общей мощности энергии ветра в 2030 г. и две трети в 2050 г. Мощность для ветроэнергетики необходимо будет увеличить с уровня 180 ГВт в 2018 г. до 351 ГВт в 2030 г. (то есть примерно в два раза).

Также были приняты отдельные документы, затрагивающие биомассу и биотопливо. В декабре 2005 г. был опубликован «План действий в области биомассы», в котором отмечались преимущества биомассы перед традиционными источниками энергии, а также перед некоторыми другими возобновляемыми источниками энергии, заключающиеся в относительно низких затратах, меньшей зависимости от краткосрочных изменений погоды, стимулировании региональных экономических структур и предоставлении альтернативных источников дохода фермерам. В плане были изложены меры по увеличению выработки энергии из древесной биомассы, отходов и сельскохозяйственных культур путем создания рыночных стимулов к ее использованию и устранения барьеров для развития рынка, а также меры по использованию биомассы в системах отопления, электроснабжения и транспорта.

Однако в попытке отказаться от энергии, традиционно получаемой путем добычи угля, европейские страны столкнулись с дилеммой, как менее болезненно осуществить переход на «зеленую» энергию. Опасения, помимо всего прочего, связаны с тем, что в ЕС добывают уголь в двенадцати странах, и данная отрасль обеспечивает работой около 240 тыс. человек. Для снижения выбросов углекислого газа Европейским союзом было принято решение о закрытии большого числа шахт в ряде стран. Для того, чтобы создать рабочие места и обеспечить гражданам справедливый доход и достойную жизнь, власти ЕС разработали план под названием «Справедливый переход». Механизм справедливого перехода направлен на то, чтобы помочь регионам, в наибольшей степени зависящим от ископаемого топлива, справиться с экономическими и социальными последствиями перехода к устойчивой экономике. Сам механизм справедливого перехода является частью инвестиционного плана «Устойчивая Европа». Все страны ЕС имеют право на получение финансирования, но ресурсы будут сконцентрированы в регионах, сталкивающихся с наиболее серьезными проблемами. В 2021–2027 гг. планируется мобилизовать около 55 млрд евро в целях адресной поддержки наиболее пострадавшим регионам, чтобы смягчить социально-экономические последствия переходного периода.

Несмотря на все детально продуманные инициативы и законы в экологической сфере, ЕС столкнулся с энергетическим кризисом. Одна из проблем «зеленой» энергии заключается в том, что она не постоянна и в огромной степени зависит от погодных условий. Столкнувшись с энергетическим кризисом, не способная в полной степени удовлетворить свои потребности только за счет «зеленой» энергетики Европа, не отказываясь в полной мере от «зеленой повестки», начала постепенное переосмысление роли традиционной энергетики — в частности, атомной и угольной. Несмотря на все усилия, европейские страны на данный момент не готовы полностью обеспечивать себя необходимой энергией только за счет альтернативной энергетики. Более того, власти ЕС запустили план, согласно которому некоторые виды деятельности, связанные с ископаемым газом и ядерной энергетикой, будут классифицированы как «зеленые». К примеру, 6 июля 2022 г. Европейский парламент одобрил маркировку некоторых газовых и атомных энергетических проектов как «зеленых», что позволило им получить доступ к сотням миллиардов евро в виде минимальных кредитов и государственных субсидий.

***

На современном этапе Европейский союз проводит активную экологическую политику, что проявляется в наличии широкой нормативно-правовой базы в сфере охраны окружающей среды, отличающейся разветвленностью и легко прослеживаемой иерархией. Так, большинство принимаемых в ЕС директив и регламентов способствует достижению целей основополагающих документов экологической политики («Зеленая сделка», восьмая ПДООС до 2030 г., «Европейский климатический закон» и т.д.).

Сама экологическая политика ЕС состоит из двух ключевых направлений: ограничение вредоносных выбросов в окружающую среду и переход к возобновляемым источникам энергии. И хотя было бы ошибочно игнорировать колоссальные различия экологических политик отдельных государств-членов (особенно в сфере энергетики), можно констатировать наличие единой экологической линии в политике ЕС.

Европейский союз совместно с Европейской комиссией разработал и принял значительное количество законов и инициатив для мягкого перехода от традиционных источников энергии (в первую очередь от углеводородов) к возобновляемым. Указанные инициативы способны в перспективе снизить вредоносные выбросы газов в атмосферу, что, в свою очередь, приведет к более стабильной ситуации в сфере изменения климата, на что и рассчитывают власти ЕС. Между тем опередившие своими идеями время европейские государства на сегодняшний день демонстрируют неспособность полностью перейти на альтернативные источники энергии, что вынуждает их прибегать к расширению использования традиционных ресурсов (угольная и атомная энергетика), а также упрощению собственных подходов к определению «зеленой энергии».

1. Боровский Ю.В., Шишкина О.В. Приоритетные цели энергетической политики ЕС // Современная Европа, №3, 2021. — С. 123.

2. Алексеенкова Е.С. Морская экономика Италии в контексте зеленого курса ЕС // Современная Европа», №2, 2021. — С. 68.