Роль ОБСЕ в урегулировании конфликтов на постсоветском пространстве

2–3 декабря 2021 г. состоялось заседание СМИД ОБСЕ. В условиях продолжающегося кризиса в отношениях России и Запада любые встречи, позволяющие поддерживать диалог, стоит оценивать положительно, особенно если это очные мероприятия в условиях «новой нормальности» — пандемии. Однако сложно говорить о том, что по итогу заседания СМИД были приняты «прорывные» решения, направленные на урегулирование существующих конфликтов. Это повлекло за собой обвинение организации в том, что она «погрязла в мелкотемье». Отсутствие в последние годы в работе ОБСЕ значимых и заметных широкой публике достижений как будто заставляет усомниться во вкладе данного института в обеспечение безопасности на континенте. Вместе с тем встает вопрос: можно ли подходить к данной организации с обычной меркой, не учитывая особенностей ее появления?

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе — не самый обычный пример института, ответственного за безопасность. Метод принятия решений на основе консенсуса и отсутствие международной правосубьектности ОБСЕ способствуют тому, что в политической и экспертной риторике принято подчеркивать необходимость придерживаться норм и принципов, сформулированных в рамках этой организации и одновременно с этим критиковать её за отсутствие эффективности.

На протяжении почти трех десятилетий СБСЕ/ОБСЕ не раз ставились в вину неэффективность действий и слабость позиции в процессе урегулирования кризисов на постсоветском пространстве. Однако представляется, что данная критика связанна с неправильными оценками роли и возможностей организации и избыточностью возлагаемых на нее надежд. Исторические условия образования института обусловили его особенности: ОБСЕ не может принуждать стороны к миру или разрешению конфликта при отсутствии консенсусного решения стран-участниц. Во многом именно это привело к невысокому вкладу организации в урегулирование кризисов в Нагорном Карабахе и Южной Осетии. Однако в условиях возрастающего недоверия между государствами «слабости» ОБСЕ могу стать и ее сильными сторонами. Необходимость достижения согласия среди 57 участвующих стран хоть и делает организацию зависимой от политической конъюнктуры, но снижает страхи того, что институт будет навязывать волю более влиятельных игроков государствам, оставшимся в меньшинстве. Именно этот кредит доверия позволил ОБСЕ стать форумом для ведения переговоров о путях деэскалации украинского кризиса. Кроме того, за последние десятилетия организация выработала опыт формирования механизмов, призванных решить конкретные узкие задачи. Украинский кризис продемонстрировал прогресс в создании мониторинговых миссий. Иными словами, ОБСЕ способна создать рамочные условия для урегулирования конфликта, но для реализации своего потенциала эти условия должны быть востребованы политическими игроками.

2–3 декабря 2021 г. состоялось заседание СМИД ОБСЕ. В условиях продолжающегося кризиса в отношениях России и Запада любые встречи, позволяющие поддерживать диалог, стоит оценивать положительно, особенно если это очные мероприятия в условиях «новой нормальности» — пандемии. Однако сложно говорить о том, что по итогу заседания СМИД были приняты «прорывные» решения, направленные на урегулирование существующих конфликтов. Это повлекло за собой обвинение организации в том, что она «погрязла в мелкотемье». Отсутствие в последние годы в работе ОБСЕ значимых и заметных широкой публике достижений как будто заставляет усомниться во вкладе данного института в обеспечение безопасности на континенте. Вместе с тем встает вопрос: можно ли подходить к данной организации с обычной меркой, не учитывая особенностей ее появления?

Андрей Кортунов:
Уйти или остаться? Семь российских претензий к ОБСЕ

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе — не самый обычный пример института, ответственного за безопасность. Метод принятия решений на основе консенсуса и отсутствие международной правосубьектности ОБСЕ способствуют тому, что в политической и экспертной риторике принято подчеркивать необходимость придерживаться норм и принципов, сформулированных в рамках этой организации и одновременно с этим критиковать её за отсутствие эффективности.

Истоки специфики организации кроются в истории её формирования. В условиях холодной войны созыв СБСЕ был вызван стремлением представителей двух противоборствующих систем выработать нормы для мирного сосуществования на континенте. Соответственно, решение основополагающих вопросов опиралось на консенсус между всеми участниками.

После распада социалистического блока Москва надеялась, что СБСЕ/ОБСЕ может стать основой новой архитектуры международной безопасности. Российская сторона внесла предложения, призванные повысить эффективность организации (учреждение Исполнительного комитета, повышение роли «тройки» СБСЕ, формирование рабочих групп). Однако возможный отказ от метода принятия решений на основе консенсуса вызвал беспокойство ряда малых стран, а большинство представителей Запада не поддержали идею о передаче лидерства от НАТО к СБСЕ/ОБСЕ [1].

Потеряв значение форума для взаимодействия двух противоборствующих блоков, но так и не став основой новой архитектуры безопасности, СБСЕ/ОБСЕ была вынуждена искать новую идентичность. В условиях боевых столкновений на Балканах и постсоветском пространстве организация сосредоточилась на нескольких конкретных узких направлениях — помощи в урегулировании конфликтов, защите прав человека, развитии демократических институтов, мониторинге выборов. Институт был призван решать новые задачи, опираясь на старые процедуры. И если в условиях гипотетической «Европы — общего дома» это и могло быть эффективным, то в реальной ситуации конфликтов на европейском пространстве и в условиях нарастающего напряжения между Россией и Западом, затрудняющего достижение консенсуса, потенциал реагирования ОБСЕ ограничен. Таким образом, особый интерес представляет то, как организация реализует роль «кризисного медиатора» на постсоветском пространстве.

ОБСЕ в урегулировании конфликта в Нагорном Карабахе: в поисках новой роли

СБСЕ/ОБСЕ оказалась вовлечена в процесс урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе с начала его активной фазы. Уже в 1990-х гг. сложилась система из трех элементов, призванных работать над его разрешением — Минская группа под руководством сопредседателей, Группа планирования высокого уровня (ГПВУ) и Личный представитель председателя ОБСЕ.

Предпосылки создания Минской группы были заложены еще в 1992 г., когда в рамках СБСЕ была достигнута договоренность о создании так называемой Минской конференции из 11 национальных представителей. Как только с течением времени стало понятно, что в ближайшее время решение не будет найдено, была учреждена Минская группа, а в 1996–1997 гг. окончательно оформился институт трех сопредседателей — России, Франции и США. В рамках Минской группы были представлены ряд концепций (1997, 2001, 2005 и 2008 гг.) по разрешению конфликта, однако ни одна из них не была воплощена в жизнь. Мирному урегулированию помешали как различные представления о принципах решения у противоборствующих сторон, так и внутриполитическая ситуация в Азербайджане и Армении (нападение на парламент в Ереване в 1999 г.).

В 1994 г. на Будапештской встрече активно обсуждалось предложение отправить в зону конфликта миротворческую и наблюдательную миссию. По причине наличия противоречий у участников данная идея не была реализована. Вместо этого была создана Группа планирования высокого уровня с неограниченным мандатом, которая должна предоставлять Председателю ОБСЕ рекомендации по отправке миротворческих сил организации в район Нагорного Карабаха. Несмотря на то, что ГПВУ по-прежнему ежегодно разрабатывает возможные сценарии миротворческой/наблюдательной операции, отсутствие поддержки данных идей у основных игроков не позволяет осуществить эти предложения.

Сабина Фишер, Иван Тимофеев:
ЕС — Россия в 2030 году: альтернативные сценарии

В отсутствие наблюдательной миссии частичный мониторинг зоны конфликта стал осуществляться личным представителем председателя ОБСЕ и его бюро, однако малочисленный состав штата, кратковременность мероприятий и необходимость предварительного разрешения разногласий сторон серьезно снижают эффективность наблюдения.

Таким образом, механизмы ОБСЕ создали потенциальные возможности для урегулирования карабахского кризиса еще в 1990-е гг., но принципиальные политические разногласия между Баку и Ереваном не позволили им реализовать сформированный потенциал. При этом отсутствие инструментов для предотвращения эскалации привело к тому, что организация не оказала какого-либо влияния на вспышки боевого противостояния в 2016 и 2020 гг. И если 5 лет назад конфликт был прекращен в связи с патовой военной ситуацией, то в 2020 г. перемирие было обеспечено вмешательством Москвы и последующим вводом российских миротворцев.

Качественное изменение расстановки сил и активное вовлечение в кризис национальных игроков — России и Турции — привело к тому, что механизмы ОБСЕ потеряли свое прежнее значение в урегулировании конфликта, и для своего сохранения должны найти новую роль в изменившихся условиях [2].

ОБСЕ в урегулировании кризиса в Южной Осетии: миссия свернута

ОБСЕ была вовлечена в урегулирование конфликта в Южной Осетии, когда основные механизмы его урегулирования были сформированы, что во многом повлияло на работу организации. Миссия была создана в 1992 г. по инициативе Тбилиси, уже после подписания «Соглашения о принципах мирного урегулирования грузино-осетинского конфликта», и, соответственно, была интегрирована в уже созданные структуры. Она участвовала в работе Смешанной контрольной комиссии (СКК), состоящей из представителей Грузии, России, Северной и Южной Осетии, осуществляла наблюдение за деятельностью Совместных миротворческих сил (грузинских, российских и североосетинских) и мониторинг за соблюдением режима прекращения огня, а также работала над поиском путей урегулирования конфликта. Осуществляемое с 1999 г. патрулирование российско-грузинской границы в 2005 г. было свернуто по инициативе Москвы.

Вместе с тем, несмотря на достижения в отдельных гуманитарных вопросах, миссия не оказала существенного вклада в разрешение конфликта, что можно объяснить как упомянутой выше вторичностью по сравнению с уже созданными структурами, так и отсутствием поддержки основных политических игроков. В частности, выработанные независимо от СКК предложения миссии по урегулированию конфликта не нашли поддержки сторон. Южная Осетия уже в 1994 г. отклонила предложение, гарантирующее ей автономный статус в составе Грузии [3]. В августе 2008 г. ОБСЕ обеспечивала наблюдение за развитием конфликта, но не сыграла серьезной роли в его стабилизации, и через короткий срок была свернута из-за противоречий между Россией и другими странами-участницами организации.

Миссия ОБСЕ в Молдавии: политика малых шагов

ОБСЕ была вовлечена в урегулирование приднестровского конфликта после преодоления его наиболее острой фазы. В частности, организация была озадачена подписанием соглашения о прекращении огня и созданием Объединенной контрольной комиссии (ОКК), в которую входят представители вооруженных сил Республики Молдова, Российской Федерации и Приднестровской Молдавской Республики. Согласно мандату, миссия должна содействовать созданию основы для диалога между Кишиневом и Тирасполем, собирать информацию о ситуации в регионе, предоставлять консультации, поощрять переговоры о заключении договора о статусе и выводе иностранных войск. В конце 1999 г. мандат был расширен внесением в его сферу действия «обеспечения прозрачности процесса вывода и уничтожения российских боеприпасов и вооружений».

Андрей Кортунов:
Вызовы «европейскому проекту»: взгляд из России

Участие миссии в урегулировании кризиса обеспечивается как через работу наблюдателей, так и через причастность к переговорному процессу. ОБСЕ (наряду с Россией и Украиной) — сторона-гарант «формата 5+2». За 28 лет миссия ОБСЕ поспособствовала разрешению ряда вопросов: открытие движения по мосту через р. Днепр в районе с. Гур-Быкулуй, обеспечение доступа молдавских фермеров к участкам в Дубоссарском районе Приднестровья, признание документов и номерных знаков и др. Однако нельзя говорить о существенном посредническом вкладе организации в процесс разрешения конфликта, прогресс в котором может быть достигнут только при изменении политики ведущих акторов. Так, предложения представителей миссии о возможных путях выхода из кризиса (Доклад № 13 главы миссии Т. Вильямса с предложением об особом статусе Приднестровья, 1993 г.) не нашли поддержки Кишинева и Тирасполя [4].

ОБСЕ и Украинский кризис: усиление роли?

События на юго-востоке Украины реанимировали интерес к ОБСЕ как к медиатору в процессе кризисного урегулирования. Определенный уровень доверия к организации со стороны России, Украины и стран ЕС привел к тому, что организация стала многосторонней площадкой, на которой велись переговоры о возможной деэскалации конфликта.

Именно на базе Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе была сформирована Трехсторонняя контактная группа (ТКГ) представителей России, Украины и ОБСЕ с участием непризнанных республик ДНР и ЛНР. Вкладом ТКГ в процесс переговоров стали как подписание основополагающих документов, прописывающих пути урегулирования кризиса (Минский протокол, Комплекс мер по выполнению Минских соглашений, «формула Штайнмайера»), так и согласование мер, направленных на деэскалацию военной ситуации (соглашения об отводе войск, соглашения о прекращении огня и об обмене пленными). Именно существование данного механизма позволило достаточно быстро решить ряд экстренных вопросов (освобождение наблюдателей от ОБСЕ в начале конфликта, доступ следователей к месту падения малазийского Боинга-777). ТКГ при участии тематических подгрупп разрабатывает и согласовывает конкретные соглашения, однако их подписание требует поддержки «нормандской четверки», а имплементация согласованных мер зависит от политической конъюнктуры. Так, решения о разведении сил не раз срывались, и ни один из основополагающих документов по урегулированию не был реализован.

Накопленный опыт полевой работы в зонах конфликта позволил ОБСЕ в короткий срок сформировать Специальную мониторинговую миссию (СММ). Мандат СММ включает: наблюдение за обстановкой в регионе с точки зрения безопасности, соблюдения прав человека и основных свобод, инцидентов, связанных с предположительно имевшими место нарушениями основных принципов и обязательств, принятых в рамках ОБСЕ. Наблюдатели ежедневно на сайте ОБСЕ предоставляют отчеты государствам-участникам организации и широкой общественности.

За 7 лет конфликта число наблюдателей увеличилось со 100 до 660 (вместе с другими международными и местными сотрудниками — 1270) человек. Контингент СММ был усилен современным оборудованием — беспилотными летательными аппаратами. Таблица 1. наглядно доказывает, что количественный состав наблюдательной миссии на Украине во много раз превосходит контингенты, задействованные в конфликтах соседних государств.

Таблица 1. Численный состав мониторинговых миссий, включая наемный персонал из местного населения

Источник: составлено автором по открытым данным ОБСЕ.

Деятельность миссии порой критикуется как Россией, так и Украиной за предвзятость, хотя упреки с обеих сторон могут также служить подтверждением относительной нейтральности. На встрече С. Лаврова с министром иностранных дел Швеции и действующим председателем ОБСЕ А. Линде 19 ноября 2021 г. глава российского МИД выразил надежду, что ОБСЕ будет беспристрастна в наблюдении за ситуацией на Украине, и отметил, что Спецмониторинговая миссия должна работать и с Донецком, и с Луганском.

Другой повод для критики организации — ограниченные возможности СММ для обеспечения полной картины событий (в частности, установить принадлежность боевой техники, расследовать факт обстрела населенных пунктов) [5]. Обращение к ежедневным отчетам СММ и таблицам нарушения режима прекращения огня показывает, что в документах не указана сторона, производившая обстрел и взрывы, что дает пространство для интерпретации.

Однако, несмотря на некоторые отрицательные оценки, существование миссии позволяет хотя бы частично проконтролировать, насколько выполняются решения, принятые в рамках ОБСЕ. К тому же наличие наблюдателей — это своеобразный сдерживающий фактор, предотвращающий эскалацию. В частности, по данным самой СММ, в последние месяцы ее деятельность содействует функционированию Донецкой фильтровальной станции, которая снабжает водой 380 тыс. абонентов по обе стороны линии соприкосновения.

Елизавета Громогласова:
Недобрый глаз, не гляди на нас: БДИПЧ ОБСЕ о выборах в России

Менее эффективным считается размещение наблюдателей (по инициативе Москвы) на двух пропускных пунктах российско-украинской границы «Донецк» и «Гуково», которое Россия отказалась продлевать в сентябре 2021 г.

Таким образом, механизмы ОБСЕ достаточно успешно вписаны в общую систему инициатив, направленных на урегулирование украинского кризиса. Стратегические решения принимаются на уровне государств, в том числе в формате «нормандской четверки». ТКГ разрабатывает и подписывает конкретные меры, а СММ обеспечивает наблюдение за реализацией решений, принятых в рамках ОБСЕ, и ситуацией в зоне конфликта. Определяющими факторами в процессе урегулирования кризиса представляются позиция национальных государств, а также внешне- и внутриполитическая конъюнктура, без которых принятые на уровне ТКГ решения так и останутся зафиксированными лишь на бумаге.

Однако форматы, действующие в рамках ОБСЕ, выполняют свою важную роль. Во-первых, наличие рабочих механизмов позволяет быстрее разработать план в случае изменения политических условий. Во-вторых, это дает возможность быстро прийти к компромиссному решения в экстренных ситуациях. В-третьих, наличие как ТКГ, так и СММ можно рассматривать как препятствия на пути неконтролируемой эскалации конфликта.

***

На протяжении почти трех десятилетий СБСЕ/ОБСЕ не раз ставились в вину неэффективность действий и слабость позиции в процессе урегулирования кризисов на постсоветском пространстве. Однако представляется, что данная критика связанна с неправильными оценками роли и возможностей организации и избыточностью возлагаемых на нее надежд. Исторические условия образования института обусловили его особенности: ОБСЕ не может принуждать стороны к миру или разрешению конфликта при отсутствии консенсусного решения стран-участниц. Во многом именно это привело к невысокому вкладу организации в урегулирование кризисов в Нагорном Карабахе и Южной Осетии. Однако в условиях возрастающего недоверия между государствами «слабости» ОБСЕ могу стать и ее сильными сторонами. Необходимость достижения согласия среди 57 участвующих стран хоть и делает организацию зависимой от политической конъюнктуры, но снижает страхи того, что институт будет навязывать волю более влиятельных игроков государствам, оставшимся в меньшинстве. Именно этот кредит доверия позволил ОБСЕ стать форумом для ведения переговоров о путях деэскалации украинского кризиса. Кроме того, за последние десятилетия организация выработала опыт формирования механизмов, призванных решить конкретные узкие задачи. Украинский кризис продемонстрировал прогресс в создании мониторинговых миссий. Иными словами, ОБСЕ способна создать рамочные условия для урегулирования конфликта, но для реализации своего потенциала эти условия должны быть востребованы политическими игроками.

1. Загорский А.В. Россия в системе европейской безопасности. М.: ИМЭМО, 2017. С.30.

2. Remler P., Giragosian R., Lorenzini M., Rastoltsev S. OSCE Minsk Group: Lessons from the Past and Tasks for the Future. OSCE Insights 2020/06. Baden-Baden: Nomos, 2020. P. 85–99.

3. Stöber S. The Failure of the OSCE Mission to Georgia – What Remains? IFSH (ed.). OSCE Yearbook 2010. Baden-Baden 2011. P. 206.

4. Welbert R. Der Einsatz der OSZE in der Republik Moldau. IFSH (Hrsg.), OSZE-Jahrbuch 1995, Baden-Baden 1995, S. 193-210.

5. Загорский А.В. Ежегодник СИПРИ 2014: вооружения, разоружение и международная безопасность. М.: ИМЭМО РАН, 2015. С. 618.