Семь шагов за горизонт кризиса: работа над ошибками

Кризисы завершаются, а жизнь продолжается. В начале 2015 года в разгар «украинского кризиса» генеральный директор РСМД Андрей Кортунов в статье «Семь шагов за горизонт кризиса» предложил подумать о том, как Россия будет строить отношения с внешним миром «после Украины».

Через пять лет, в ситуации, когда украинский кризис не привел ни к компромиссу, ни к крушению украинской государственности, а отношения России и Запада скорее развиваются по конфликтному сценарию, мы предложили автору оценить, как изменились ответы на отмеченные им принципиальные вопросы, определяющие российскую внешнюю политику сегодня и завтра.

Кризисы завершаются, а жизнь продолжается. В начале 2015 года в разгар «украинского кризиса» генеральный директор РСМД Андрей Кортунов в статье «Семь шагов за горизонт кризиса» предложил подумать о том, как Россия будет строить отношения с внешним миром «после Украины».

Через пять лет, в ситуации, когда украинский кризис не привел ни к компромиссу, ни к крушению украинской государственности, а отношения России и Запада скорее развиваются по конфликтному сценарию, мы предложили автору оценить, как изменились ответы на отмеченные им принципиальные вопросы, определяющие российскую внешнюю политику сегодня и завтра.

1. Где искать международный ресурс для российской модернизации?

2015: На протяжении всего постсоветского периода главным источником инвестиций, технологий, управленческих решений и стандартов для России оставалась Европа. Понятно, что отношения с Америкой испорчены всерьез и надолго, а на Японию в условиях активного противостояния с Вашингтоном рассчитывать тоже трудно. Но если исходить из того, что России так или иначе придется «возвращаться в Европу», то уже сегодня нужно сделать все возможное, чтобы это «возвращение» стало для нас менее сложным и болезненным.

Андрей Кортунов:
Отношения России и Евросоюза в 2020 г.: возможности, ограничения, вероятные тренды

2020: За пять лет России не удалось восстановить «докризисный» уровень ее включенности в мировую экономику: общий ежегодный объем внешней торговли, по предварительным итогам 2019 г., составил 665 млрд долл. против 783 млрд долл. в 2014 г. Более того, в прошлом году наметилась тревожная тенденция к сокращению внешнеторгового оборота страны (на 23 млрд долл.). При этом, несмотря на существенный рост доли Китая, именно Европейский союз остается главным торговым партнером Москвы (примерно две пятых всего товарооборота). Общие объемы прямых иностранных инвестиций (ПИИ), несмотря на очень удачный 2019 г., также существенно отстают от показателей 2014 г. и, особенно, 2013 г. Китай и Азия в целом пока не стали и едва ли в ближайшей перспективе станут эффективной альтернативой странам Евросоюза как главного источника ПИИ для России; надежды на прорыв в российско-японских политических и экономических отношениях пока не оправдываются. Кроме того, азиатские ПИИ сосредоточены преимущественно в энергетическом секторе России.

Таким образом, задача поиска международного ресурса для российской модернизации остается актуальной. Можно предположить, что в следующие пять лет возможности Китая, Индии, стран АСЕАН и других незападных партнеров выступить в роли такого ресурса возрастут, хотя совсем не очевидно, что Россия сможет позиционировать себя в качестве наиболее привлекательного объекта для азиатских инвестиций. В любом случае представляется крайне важным попытаться добиться, во-первых, смягчения (если не полного устранения) торгово-экономических санкций ЕС и, во-вторых, минимизации воздействия вторичных санкций США на сотрудничество России с ее европейскими и азиатскими соседями (исходя из того, что американские санкции до 2024 г. едва ли будут пересмотрены). И та, и другая цель предполагает достижение реального прогресса в разрешении кризиса внутри и вокруг Украины. Позиция демонстративной отстраненности («Ваши санкции — вы и снимайте!»), быть может, и хороша для публичных заявлений, но едва ли соответствует базовым интересам страны.

2. Каковы реальные перспективы евразийской интеграции?

2015: Совместная борьба с кризисом — безусловно, необходимое условие успешного продолжения этого проекта. Но это не единственное необходимое условие. Не менее важно иметь ясное и убедительное для партнеров представление о долгосрочных перспективах интеграционных процессов, не сводящееся к рассуждениям о том, что мировые цены на энергоресурсы рано или поздно снова поднимутся, и для евразийского региона вновь наступят «тучные годы». Причем речь идет не только о восстановлении доверия к экономической модели развития нашей страны, но и о восстановлении той цивилизационной привлекательности России, без которой мы неизбежно растеряем оставшихся у нас союзников и партнеров.

Аза Мигранян:
Тренды евразийской интеграции

2020: За прошедшее пятилетие Евразийская экономическая комиссия проделала огромную работу по созданию нормативно-правовой базы для углубления интеграционных процессов на пространстве ЕАЭС. В 2015 г. в союз были приняты Армения и Кыргызстан, на следующий год было подписано соглашение о зоне свободной торговли с Вьетнамом, затем — соглашение о торгово-экономическом сотрудничестве с Китаем, Ираном и т.п. Однако доля партнеров по ЕАЭС во внешнеторговом обороте России на конец 2019 г. не превышала 9% (для сравнения — доля партнеров по ЕС в торговле Германии составляет почти 58%). Недавние конфликты между Минском и Москвой по энергетическим вопросам наглядно демонстрируют хрупкость интеграционных процессов на постсоветском пространстве.

Как и пять лет назад, главной нерешенной проблемой России является отсутствие привлекательной и доступной для ее соседей модели социально-экономического развития. За пять лет Россия не стала лидером постсоветского пространства в разработке и реализации структурных экономических реформ; на многих направлениях она существенно отстает, например, от Казахстана. Не решена и другая проблема — российская цивилизационная привлекательность в целом. Поэтому, к сожалению, процессы «растаскивания» постсоветского пространства по другим регионам не остановлены. Например, на протяжении последних пяти лет Китай продолжал активно продвигать своей проект «Экономического пояса Шелкового пути» в странах Центральной Азии. Дополнительным фактором, осложняющим перспективы евразийской интеграции, остаются западные санкции в отношении России, делающие нашу страну «токсичной» даже для ее ближайших партнеров. Впрочем, даже в случае оптимальной реализации интеграционного проекта ЕАЭС и существенного ускорения экономического роста России на протяжении следующего пятилетия совокупный потенциал стран ЕАЭС ни в 2025 г., ни в 2030 г. не позволит этому союзу превратиться в глобальный экономический центр силы, способный на равных соперничать с Соединенными Штатами, Евросоюзом, Китаем, а в перспективе — и с Индией. Членам ЕАЭС, так или иначе, вместе или порознь, придется интегрироваться в более крупное объединение.

3. Можно ли избежать новой гонки вооружений с Западом?

2015: Полвека назад между СССР и США начались интенсивные переговоры, завершившиеся целым рядом исторических соглашений по ограничению, а потом — и сокращению стратегических арсеналов двух стран. Наверное, настало время вернуться к этому опыту эпохи глобального противостояния двух сверхдержав, коль скоро о «стратегическом партнерстве» Москвы и Вашингтона в обозримой перспективе придется забыть.

Андрей Кортунов:
Есть ли жизнь после смерти контроля над вооружениями?

2020: К сожалению, за пять лет российско-американские отношения продолжали ухудшаться. Договорно-правовая база двустороннего контроля над вооружениями оказалась практически полностью разрушенной, что едва ли могли предвидеть в 2015 г. даже самые убежденные пессимисты. По всей видимости, уже не удастся сохранить СНВ-3 как последний значимый договор в сфере стратегических вооружений. За этим договором может последовать эрозия или полный коллапс многосторонних соглашений — ДНЯО, ДВЗЯИ, КХО и пр. Условно позитивным итогом можно считать, что на данный момент России удалось избежать полномасштабной гонки вооружений с совокупным Западом. В последние годы оборонные расходы Москвы стабильно сокращались; если в 2018 г. Россия находилась на седьмом месте по военным расходам среди ведущих государств мира, то через год она опустилась на восьмую строчку, а в 2020 г. окажется на девятой позиции.

Тем не менее угроза гонки вооружений никуда не ушла; перед Россией еще более остро, чем пять лет назад, стоит вызов возможного технологического отставания от ее потенциальных противников, а также угроза вовлечения в военный конфликт из-за технической ошибки или непреднамеренной эскалации. Поэтому ключевая задача на следующие пять лет — создание нового механизма контроля над вооружениями, который, по всей видимости, должен быть многосторонним и накладывать ограничения не только на количество ядерных боеголовок и их носителей, но и на новые, дестабилизирующие направления гонки вооружений (кибер, космос, искусственный интеллект, роботизированные системы, высокоточное оружие и т. д.). Кроме того, перед Россией стоит задача оптимизации алгоритмов ее вовлеченности в региональные конфликты. Например, российская операция в Сирии, начавшаяся в сентябре 2015 г., уже длится дольше, чем Великая Отечественная война; за это время российское руководство трижды объявляло о сворачивании операции, но перспективы ее завершения остаются неясными.

4. Что делать с непризнанными государствами и территориями?

2015: Речь не может идти о том, чтобы в одночасье отказаться от поддержки наших друзей и союзников по периметру российских границ. Но сделать такую поддержку адресной, более прозрачной и эффективной, менее затратной для России — вполне возможно и, по всей видимости, даже необходимо. Ни для кого не секрет, что во всех непризнанных государствах есть силы, не заинтересованные ни в каком диалоге и рассчитывающие исключительно на сохранение и даже увеличение поддержки со стороны Москвы. Но те ли это силы, на которые должна делать ставку российская политика в долгосрочной перспективе?

Постсоветское пространство 2020. Проект РСМД

2020: За пять лет ни одно из непризнанных государств и территорий не смогло существенно повысить уровень своей международной субъектности. Нет никаких оснований полагать, что мы находимся на пороге «полосы дипломатических признаний» этих образований. Зависимость непризнанных государств от российской — прямой или опосредованной — экономической, политической и военной помощи остается высокой. При этом проблемы формирования устойчивых государственных институтов в большинстве случаев не решаются (последний пример — острый политический кризис в Абхазии в январе 2020 г.). Непризнанные государства и территории по-прежнему остаются очень серьезным фактором, мешающим выстраиванию нормальных отношений с соседями России на постсоветском пространстве.

Хотелось бы надеяться, что недавние кадровые перестановки в Кремле позволят придать работе на данном направлении новый импульс, прежде всего — в смещении акцентов с вопросов традиционной постсоветской геополитики на вопросы социально-экономического развития непризнанных государств и территорий. Надо учитывать, что с каждым годом такой сдвиг осуществить будет все сложнее, поскольку у значительной части политических и экономических элит на этих территориях формируется все более устойчивое иждивенческое отношение к взаимодействию с Москвой. Ориентация на сохранение статус-кво и готовность заниматься возникающими кризисами и конфликтами в режиме «ручного управления» не могут бесконечно долго служить заменой стратегического подхода к решению острых проблем постсоветского пространства.

5. Как выстраивать новую миграционную политику и связи с российской диаспорой?

2015: Времена легкодоступного миграционного ресурса для нас заканчиваются, а потребность в таком ресурсе, напротив, растет. Поэтому, вероятно, акценты в миграционной политике России должны переноситься с механизмов административного регулирования миграционных потоков на поиски решения проблем адаптации и интеграции мигрантов (для чего требуются объединенные усилия власти, бизнеса, гражданского общества, образовательных учреждений, средств массовой информации и многих, многих других институтов).

Новый посыл миграционным органам, обществу и мигрантам

2020: В 2016 г. была упразднена Федеральная миграционная служба, пытавшаяся системно решать задачи, касающиеся адаптации и интеграции мигрантов. Это решение не могло не внести по крайней мере временные дополнительные трудности в управлении миграцией. С другой стороны, России «повезло» в том смысле, что с середины десятилетия резко возрос миграционный поток с территории Украины. Например, в 2019 г. гражданами России стали почти 500 тыс. иностранцев и лиц без гражданства, из них около 300 тыс. — жители Украины. Надо, однако, учитывать, что из этих 300 тыс. более 200 тыс. приходится на проживающих в непризнанных республиках ДНР и ЛНР. Тем не менее данный всплеск миграционных потоков с культурно близкого Росси пространства не отменяет проблем интеграции мигрантов из более отделенных в географическом и культурном отношении регионов мира. По всей видимости, в ближайшие пять лет баланс «ближнего» и «дальнего» зарубежья как миграционных доноров для России будет неуклонно смещаться в пользу последнего.

Одновременно за последние пять лет увеличилось число российских граждан, выехавших на ПМЖ за рубеж. Существующие официальные данные и оценки независимых экспертов сильно расходятся, но в любом случае речь идет о шестизначных цифрах ежегодного оттока из страны наиболее образованных, энергичных и амбициозных людей. Эта тенденция неизбежно будет продолжаться и в следующее пятилетие. Между тем задача повышения эффективности работы с российскими диаспорами — особенно, с «новыми» диаспорами, сформировавшимися на Западе за последние 20 лет — остается нерешенной. Многие новации последнего времени (самый яркий пример — печально известные рекомендации Министерства высшего образования и науки по контактам с иностранными и международными организациями и приему иностранных граждан от июля 2019 г.) явно еще больше отдаляют нас от этого решения, а не приближают к нему.

6. Что нужно менять в механизмах использования «мягкой силы»?

2015: Подчас складывается впечатление, что в использовании мягкой силы мы идем не вперед, а назад — к проверенным и хорошо знакомым, но архаичным и подчас откровенно контрпродуктивным моделям советских времен. Возникает и вопрос, кто в перспективе останется нашей главной целевой аудиторией за рубежом: политический мейнстрим на Западе и Востоке или правые и левые радикалы, стремящиеся всеми силами этот мейнстрим подорвать? Ставка на радикалов способна добыть быстрые видимые результаты, но в стратегической перспективе эта ставка может оказаться ошибочной.

Павел Кошкин:
Пять проблем современной публичной дипломатии и как их решать

2020: Самым успешным опытом использования российской мягкой силы последнего пятилетия, по всей видимости, было проведение в России чемпионата мира по футболу летом 2018 г., существенно повлиявшее на восприятие страны в мире. Новые возможности для продвижения российских интересов появились в связи с возобновлением российского участия в работе ПАСЕ, а также в контексте включения страны в борьбу с изменениями климата. Однако демонстрация солидарности с правыми популистами, особенно в Европе (например, радушный прием в Кремле лидера французских правых Марин Ле Пен в ходе президентской избирательной кампании в марте 2017 г.), продолжали вызывать раздражение наиболее перспективных для России политических партнеров. Нельзя считать удачным ставшее привычным противопоставление «российского консерватизма» «западному либерализму» с нарочито карикатурным изображением последнего. Международная общественность в целом негативно воспринимала усиление воинственных акцентов в российской внешнеполитической риторике, как и процесс «милитаризации» внешней политики страны в целом.

В технологиях использования мягкой силы Россией по-прежнему доминирует советский опыт, что затрудняет работу со многими, особенно молодежными, целевыми аудиториями как на Западе, так и на Востоке. Продолжается сокращение ареала использования русского языка: ежегодно число владеющих этим языком в мире сокращается на 2–3 млн. человек. Ясно, что без решительного социально-экономического прорыва, а также без достижения качественно нового уровня открытости российского общества внешнему миру существенно повысить эффективность российской мягкой силы невозможно.

7. Каким должен быть новый фундамент российского патриотизма?

2015: «Без объединяющей силы гражданского патриотизма модернизация России вряд ли возможна. Как показывает опыт многих других стран, именно чувство патриотизма помогает пережить потери и лишения, справиться с вызовами и трудностями, характерными для любого периода социально-экономической модернизации. Такой мобилизующий патриотизм устремлен в будущее, а не в прошлое; он в большей степени связан с надеждами, чем с воспоминаниями, при всем неоспоримом значении последних для национального самосознания. Правомерен вопрос: какой мы хотим видеть Россию через 10, 20, 30 лет? Какую страну мы хотели бы передать своим детям и внукам? Может быть, пора перенести акцент с настойчивого культивирования менталитета «осажденной крепости» на демократическое общественное проектирование нашего общего будущего?».

Андрей Кортунов:
Семь шагов за горизонт кризиса

2020: Приходится констатировать, что на протяжении пяти лет новой модели объединяющего гражданского патриотизма в России создано не было. Сегодня у общества нет достоверной и привлекательной картины будущего страны. Индексы социальных настроений (удовлетворенность жизнью, социальный оптимизм, материальное положение, экономическое положение страны, политическая обстановка, общий вектор развития страны) за пять лет снизились в среднем на 10–25%. Социологи говорят об исчерпанности мобилизационных возможностей «крымского консенсуса» и об отсутствии основ для восстановления консенсуса на новой основе.

В 2020 г. российское общество еще более расколото, чем оно было в 2015 г., а одна из главных опасностей, стоящих перед страной сегодня, состоит в распространении настроений апатии и социального нигилизма, подобных настроениям начала 1980-х гг. в Советском Союзе. Попытки подменить формирующийся снизу гражданский патриотизм навязанным сверху государственным национализмом демонстрируют весьма ограниченную эффективность. По всей видимости, задачу формирования и продвижения современной модели объединяющего гражданского патриотизма на протяжении ближайшего пятилетия придется решать уже не правительственным технократам и не околовластным политтехнологам, а новому поколению общественных лидеров, выходящих на политическую арену буквально на наших глазах.