Арктика остается редким исключением из общей картины нарастания напряженности в отношениях между Россией и странами Запада. Сотрудничество здесь не было принесено в жертву современному кризису. Обстановка остается стабильной и предсказуемой на ближайшую перспективу. Хотя санкции и привели к свертыванию сотрудничества в разведке на российском шельфе и в военно-политической сфере, взаимодействие продолжает развиваться как в рамках Арктического совета (АС), так и в других форматах. В то же время здесь накапливаются проблемы, усиливающие политическую неопределенность в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Основные вопросы, встающие в контексте оценки возможных вариантов ее дальнейшего развития, сводятся к тому, насколько долго удастся изолировать регион от негативного влияния общего кризиса в отношениях между Россией и Западом (США).

Итоги 2018 года

В мае 2018 г. Комитет по безопасности на море Международной морской организации (ИМО) утвердил предложенную Россией и США схему передвижения судов в Беринговом проливе, которая начнет действовать с 1 декабря 2019 г. [1] 23 мая вступило в силу подготовленное под председательством России и США и подписанное в 2017 г. Соглашение по укреплению международного арктического научного сотрудничества [2].

22–23 мая в Илулиссате (Гренландия) прошла встреча стран АС, приуроченная к десятилетию встречи министров иностранных дел пяти прибрежных арктических стран (России, Дании, Канады, Норвегии и США). В 2008 г. прибрежные государства договорились укреплять сотрудничество в Арктике и заявили о том, что любые их претензии на континентальный шельф в Северном Ледовитом океане (СЛО) будут урегулированы путем консультаций на основе норм Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (далее — Конвенция 1982 г.) [3]. На юбилейной встрече стороны подтвердили свою приверженность договоренностям 2008 г.

3 октября в Илулиссате было подписано соглашение о предотвращении нерегулируемого промысла в центральной части СЛО, участниками которого помимо пяти прибрежных арктических государств стали Европейский союз, Исландия, Китай, Республика Корея и Япония. Стороны согласились не начинать коммерческий промысел в этом районе до тех пор, пока не будет собрано достаточно научной информации о его запасах и экосистемах и не будут установлены необходимые механизмы регулирования рыболовства [4].

Развивается сотрудничество государств — членов АС в рамках учрежденного в 2015 г. Арктического форума береговых охран. В сентябре 2017 г. под его эгидой прошли первые полномасштабные учения [5]. Следующие намечены на начало 2019 г.

Предсказуемые процессы в ближайшей перспективе и до 2024 г.

Для оценки перспектив развития обстановки в Арктике в среднесрочной перспективе следует начать с ряда инерционных и потому относительно определенно прогнозируемых процессов. К ним относятся ожидаемые изменения природно-климатических условий, перспективы установления прибрежными странами внешних границ континентального шельфа в СЛО, динамика развития военно-политической обстановки.

Несмотря на быстрое потепление, существующие прогнозы не дают оснований ожидать в среднесрочной и даже долгосрочной перспективе радикального изменения природно-климатических условий в Арктике. В ближайшие десятилетия считается реальной перспектива освобождения СЛО от большей части многолетнего ледового покрова, а в середине XXI в. весьма вероятно его полное исчезновение на короткий период в конце лета и в сентябре [6]. Однако исчезновение многолетнего и появление сезонного морского льда не сделает арктические моря похожими на воды Балтийского моря. Ледовый покров будет сохраняться здесь на протяжении большей части года, и даже в период его отступления концентрация льда в воде будет сдерживающим фактором навигации.

Согласно расчетам Института физики атмосферы им. А.М. Обухова РАН, навигационный сезон на трассах Северного морского пути (СМП) в период до 2025 г. при концентрации морского льда не более 25% сможет продолжаться от 3 до 5 месяцев в году, что несильно превышает навигацию по СМП в настоящее время. Период же порогового значения концентрации льда не более 15% будет еще более коротким [7]. Военно-морские силы (ВМС) США исходят из аналогичных прогнозов: к 2030 г. сезон навигации в условиях предельной концентрации льда в воде до 10% может продолжаться до девяти недель, а в условиях его концентрации до 40% — еще по пять недель до и после основного сезона [8]. В более теплых «западных» арктических морях (Баренцево, Норвежское) условия для судоходства уже сейчас более благоприятные. В других же арктических морях (Лаптевых, Восточно-Сибирском, Чукотском, Баффина, Гренландском) природно-климатические условия в обозримой перспективе останутся намного более суровыми [9].

На основании этих прогнозов можно с высокой степенью уверенности исходить из того, что международное судоходство в арктическом регионе в рамках рассматриваемого периода будет развиваться прежде всего за счет экспортно-импортных операций — прогнозируемого морского вывоза минеральных ресурсов через порт Сабетта и завоза конструкций и материалов для строительства новых промышленных объектов в бассейне Карского моря. Сколько-нибудь значимый международный арктический транзит — в лучшем случае вопрос более отдаленного будущего.

В рассматриваемый период не будет внесена окончательная ясность в вопрос о границах континентального шельфа в СЛО. Рассмотрение представлений («заявок») прибрежных стран в Комиссии по границам континентального шельфа (далее – Комиссия) займет значительное время.

В настоящий момент в Комиссии находятся представление Дании в отношении северо-восточной части континентального шельфа Гренландии, внесенное в конце 2014 г., и пересмотренное представление России в отношении Северного Ледовитого океана, внесенное летом 2015 г. Ожидается направление в Комиссию представления Канады. Есть вероятность того, что в рассматриваемый период Комиссия вынесет рекомендации по российскому представлению. Заявка же Дании, судя по всему, еще долго будет дожидаться своего рассмотрения: подкомиссия для ее изучения еще не была создана. Комиссия рассматривает обращения государств в порядке их поступления. Датская заявка — 76-я в общей очереди. За 17 лет Комиссия создала 35 подкомиссий для рассмотрения поступивших заявок и вынесла рекомендации по 23 из них [10]. Исходя из этого, можно предположить, что пройдет еще немало времени, прежде чем очередь дойдет до рассмотрения датского представления, не говоря уже о канадском.

Военно-политическая обстановка в Арктике на протяжении рассматриваемого периода будет оставаться стабильной и прогнозируемой, хотя весьма вероятным видится дальнейшее нарастание дискуссии о милитаризации региона и его секьюритизации.

В 2017 г. завершился плановый обзор оборонной политики большинства арктических стран [11]. Несмотря на то, что он пришелся на пик напряженности в отношениях России и Запада, западные арктические государства не стали менять принятые десятилетие назад весьма скромные планы военного строительства в регионе, не предполагающие размещения здесь на постоянной основе сколько-нибудь значимых нестратегических сил.

В рассматриваемый период политика западных стран может измениться. Ожидается очередной плановый обзор оборонной политики, в ходе которого государства могут принять иные решения. Однако программы военного строительства в Арктике крайне дорогостоящи и инерционны. По этой причине к середине следующего десятилетия можно ожидать в лучшем случае завершения реализации скромных современных программ.

Факторы неопределенности

Приведенные выше параметры развития обстановки свидетельствуют о высоком уровне ее инерционности в краткосрочной и среднесрочной перспективе. При этом в обозримой перспективе нельзя исключить возникновение обстоятельств, которые будут способствовать не дальнейшему расширению, а сокращению пространства сотрудничества в Арктике. Некоторые симптомы такой возможности просматриваются уже в настоящее время.

В последние годы прежде всего в Дании усиливается ощущение политической неопределенности в отношении того, как далее будет решаться вопрос об установлении внешних границ континентального шельфа в СЛО. По мере рассмотрения Комиссией представлений арктических стран считаются возможными различные варианты развития событий. Не исключается, что в случае несогласия Комиссии хотя бы с частью представленных в российской «заявке» доказательств Москва может проигнорировать ее рекомендации и предпринять односторонние шаги по утверждению своих прав на континентальном шельфе вплоть до Северного полюса. Не исключается вариант, при котором в случае подтверждения Комиссией обоснованности российских претензий Москва может посчитать вопрос окончательно решенным в ее пользу и настаивать на своих правах на весь заявленный ею участок шельфа, не дожидаясь вынесения рекомендаций по «заявкам» Дании и Канады и не усматривая необходимости в последующей делимитации шельфа с ними. Считается, что это приведет к нарастанию политической напряженности в регионе, что скажется и на сотрудничестве в рамках АС [12].

Подтверждение арктическими странами в 2018 г. их илулиссатских договоренностей 2008 г., безусловно, работает на повышение предсказуемости их политики. Однако этого вряд ли достаточно для снятия всех сомнений, которые высказывались в последние годы.

В условиях приостановленного военно-политического сотрудничества западных стран с Россией усиливается секьюритизация — нарастание субъективных ожиданий возможного конфликта в Арктике. Этот эффект подпитывается масштабным российским военным строительством в регионе, взаимной риторикой по поводу проводимых в северных широтах военных учений, нарастанием политической оппозиции политике военной сдержанности в Арктике в американском Конгрессе и канадском Сенате. На этапе следующего обзора оборонной политики эти настроения могут вылиться в решения, направленные на наращивание военного присутствия в регионе прежде всего со стороны США. Поскольку и в России, и на Западе сегодня просчитывают наихудшие варианты возможного развития событий, это может способствовать началу гонки вооружений в Арктике.

Впрочем, даже если власти США пересмотрят политику в регионе, любые решения о военном строительстве в Арктике потребуют немало времени и средств. Их практическая реализация возможна только за горизонтом рассматриваемого нами периода. Однако ряд других решений могут сказаться на военно-политической обстановке в Арктике уже в рассматриваемый период, хотя они будут касаться региона только косвенно.

Во-первых, это решение о восстановлении противолодочного рубежа Гренландия — Исландия — Великобритания в интересах обеспечения безопасности трансатлантических морских коммуникаций в условиях возобновившихся походов российских подводных лодок в Северную Атлантику. Уже приняты решения о базировании американских противолодочных самолетов на базе в Кефлавике (Исландия), которой США не пользовались с 2006 г., и о модернизации взлетно-посадочной полосы в Туле (Гренландия), на которой до настоящего времени оставался только радар американской системы предупреждения о ракетном нападении [13]. Об особом внимании к защите трансатлантических морских коммуникаций говорит и принятое в 2018 г. на саммите НАТО решение о создании Объединенного штаба в Норфолке (США) и Объединенного командования по тыловому обеспечению и логистике в Германии для содействия при быстрых перебросках сил в Европу [14] — своеобразного нового издания Североатлантического командования альянса, расформированного в 2002 г.

Во-вторых, существующие планы размещения после 2020 г. морских ударных компонентов европейско-американской системы противоракетной обороны (ПРО) в прилегающих к Арктике акваториях и прибрежных районах приведет к дальнейшей концентрации средств морского и авиационного прикрытия кораблей с информационными и боевыми компонентами ПРО. Для их нейтрализации потребуется существенное усиление боевых и обеспечивающих средств Северного флота [15].

В результате Арктика все больше будет втягиваться в новую гонку вооружений.

На обстановке в регионе будут сказываться и различия в оценках политики Китая. Несмотря на внятные разъяснения принципов и целей этой политики в опубликованной Пекином в 2018 г. «Белой книге» [16], дискуссия о вызове, который Китай может представлять в арктическом регионе, становится сегодня центральной темой на Западе [17]. В условиях современного противостояния с Западом Москва вряд ли может позволить себе оценки и действия, которые могут быть восприняты в Пекине как антикитайские. По этой причине дискуссия о китайской политике в Арктике не обязательно приведет к сплочению государств — членов АС. Будет ли это означать распад чувства «арктической исключительности», до недавнего времени способствовавшего сплочению арктических стран [18]?

Перспективы

Чем дольше затягивается современный кризис России и Запада, тем больше вероятность того, что в среднесрочной и долгосрочной перспективах арктическое сотрудничество будет подвергаться испытанию на прочность. Секьюритизация региона, замораживание военно-политического сотрудничества с Россией в Арктике, взаимные сомнения в предсказуемости политики партнеров, набирающая обороты дискуссия о политике Китая — все эти факторы постепенно ведут к углублению разделительных линий, унаследованных от холодной войны, усиливают тенденцию к анализу проблем региона прежде всего через призму соображений безопасности, а не выгод от сотрудничества.

В годы холодной войны Арктика была «закрытым» регионом — не столько в силу суровости климата, сколько в силу ее значения для стратегического баланса сил СССР (России) и США, обилия военных объектов. Регион стал постепенно открываться для сотрудничества только в конце 1980-х гг. Благодаря этому в 1996 г. был создан Арктический совет. Сейчас мы наблюдаем обратное движение, и даже если здесь в обозримой перспективе не начнется гонка вооружений, регион вполне может опять оказаться закрытым для широкого международного сотрудничества по соображениям безопасности. Это не может не затруднить работу в рамках АС, но, скорее всего, уже за горизонтом 2024 г., если страны региона не проявят политическую волю и не остановят дальнейшее углубление кризиса в их отношениях.