Александр Гущин

Украинский эксперт А. Найчук выделил несколько сценариев возможного развития ситуации на Украине. Несмотря на сложность прогнозирования положения в стране, автору удалось во многом верно определить основные векторы развития Украины

5 лет реформ — небольшие успехи при серьезных издержках

Административная реформа

Хотя власти Украины, по крайней мере, предыдущие, считали бюджетную децентрализацию своим успехом, одной из главных проблем остается зависимость местных бюджетов от трансфертов из госбюджета.

Административная реформа, в целом справедливо, считается одной из наиболее успешных, в ее рамках были созданы сотни территориальных общин. Но в них сохраняются диспропорции между числом представителей исполнительной власти и работников органов местного самоуправления. Проблемой также пока остается утверждение новых перспективных планов громад, а также тот факт, что многие объекты инфраструктуры требуют ремонта за счет государственного бюджета до их передачи на местное финансирование.

Децентрализация до сих пор не охватила все сельское население страны, проводится без учета миграционного фактора и падения рождаемости и в соответствии со старой системой районирования. Одно из препятствий на пути объединения общин заключается в неупорядоченности госгеокадастра.

Реформа системы здравоохранения

Несмотря на то, что власти страны заявляли об успехах реформы, общие показатели сферы здравоохранения далеки от идеала. В 2019 г. на медицину было выделено менее 3% от ВВП, в то время как даже в трудные 1990-е гг. выделялось больше.

Реформа была начата при отсутствии адекватного финансирования и стратегически подрывает систему гособеспечения здравоохранения.

Образовательная реформа

Было уменьшено число обязательных предметов и введены интегрированные курсы. Закон об образовании способствует сокращению числа школ в сельской местности. Без поддержки осталась и норма о сохранении бюджетного финансирования профтехобразования.

С 2020 г. образование в Украине станет целиком украиноязычным, что противоречит конституции Украины и конвенции ООН по борьбе с дискриминацией в области образования. Выделение отдельных языковых классов предусмотрено только для представителей коренных народов.

Есть опасения, что повышение зарплат учителей будет обеспечено за счет сокращения педагогического состава.

Пенсионная реформа

Может считаться особенно неудачной, так как она свелась просто к снижению социальных стандартов. Пенсионная реформа привела к повышению до 35 лет стажа, необходимого для выхода на пенсию, что должно сократить расходы пенсионного фонда. Страховая пенсионная система, которую планирует ввести новая властная команда, может эффективно работать только в случае развития всей экономики и социальной сферы. С 1 июля 2019 г. минимальная пенсия в Украине составляет 1564 грн., что более чем на 600 гривен ниже прожиточного минимума.

Социальные реформы в Украине проводились в русле рекомендаций международных финансовых организаций и отличаются антисоциальной направленностью. В условиях хронического недофинансирования, массового оттока населения за рубеж, серьезной зависимости Украины от финансовой помощи со стороны Запада и международных финансовых организаций, проведение реформ проблематично.

Украинская экономика 2019 — старые болезни и новые рецепты властей

Социально-экономический курс, который проводился правительствами А. Яценюка, В. Гройсмана и администрацией П. Порошенко привел власть к разгромному политическому поражению.

Помимо урона от спорных реформ украинская экономика по-прежнему страдает от слабого притока инвестиций, аграризации, депопуляции и отсутствия серьезного экономического роста. Очень велика кредитная зависимость страны: в 2020 г., по словам министра финансов, Украина планирует взять в долг около 380 млрд грн, а отдать на погашение и обслуживание займов должна 438,1 млрд грн. Во втором квартале 2019 г. рост ВВП отмечался в районе 4,6% — это рекордный показатель за последние годы, однако рост обеспечен не промышленностью и производством товаров с высокой добавленной стоимостью. Напротив, он сочетается с падением промышленного производства.

В 2019 г. украинское общество окончательно и бесповоротно показало красную карточку общественно-политическим силам, которые активно эксплуатировали националистические лозунги.

Социально-экономический курс, который проводился правительствами А. Яценюка, В. Гройсмана и администрацией П. Порошенко, привел власть к разгромному политическому поражению.

Украинское общество довольно холодно отнеслось и к традиционной политической элите в целом: многие системные политики так и не смогли составить конкуренцию В. Зеленскому и его партии «Слуга народа».

После прихода к власти в Украине В. Зеленского и победы фракции «Слуга народа» на парламентских выборах многие с нетерпением ожидали изменений в экономическом курсе страны, при этом надеясь на более сильное обеспечение и модерацию государством социальной сферы. Тем не менее сначала команда В. Зеленского говорила о неолиберальном и даже либертарианском курсе. Впоследствии, эти позиции, по крайней мере на словах, были скорректированы,

Однако для правительства Украины приватизация остается важным элементом в его деятельности, и в первую очередь это касается продажи в собственность земель сельскохозяйственного назначения. Закон о продаже земли при непосредственной поддержке президента был принят в первом чтении.

Далеко не во всех развитых странах существует рынок земли, и почти нигде его нет в неограниченном виде. Сам по себе рынок земли может дать единовременный приток средств, но явно не обеспечит долгосрочного поступательного развития и не станет драйвером для экономики, не сможет стать заменой промышленной политики. Введение рынка земли в привычном для властей турборежиме — не что иное, как дополнительный риск особенно в условиях плохой судебной системы для мелких и средних фермеров.

Проект бюджета на 2019 г. никак нельзя назвать бюджетом развития. Только 40% расходной части пойдет не на оборону и безопасность и выплата долгов. Это дает четкий сигнал на приоритете удержания ситуации и заигрывании с определенными отраслевыми и социальными группами.

При этом, по оценке Нацбанка, из-за прекращения транспортировки российского газа украинская экономика может потерять 0,6% ВВП в 2020 г. и 0,9% в 2021 г.

Украина все дальше от обеспечения минимизации почти тотальной зависимости от внешних партнеров. Вполне вероятно, что в 2020 г. в случае неудач в сфере социально-экономического развития или социальных протестов новое правительство может быть подвергнуто кадровой перестройке в целях минимизации негативного влияния на рейтинг президента и его команды. Нельзя при этом исключать и новых парламентских выборов, однако они в любом случае будут для Слуги народа очень проблемными.

Новая команда — проблемы формирования компетентности

Головокружительный успех Слуги народа позволил сформировать то, что многие политологи стали называть монобольшинством. Однако кадровый состав партии отличается слабостью, многие члены фракции не представляют реалий парламентской деятельности. Кроме того, в ней есть представители нескольких групп влияния, связанные с В. Пинчуком, И. Коломойским, А. Аваковым и др.

Такой разнобой есть и в структуре исполнительной власти. Все больше набирает обороты противостояние И. Коломойского с назначенцами от В. Зеленского и представителями условно транснационального капитала и круга В. Пинчука. То, что И. Коломойский оказывает большое воздействие на политическую систему, не вызывает сомнений, и это проявляется не только на уровне центрального аппарата управления, но и в ходе губернаторских назначений в регионах.

До сих пор В. Зеленскому не удалось установить контроль над силовыми структурами в стране. Это касается как СБУ, так и МВД. Кроме того, для президента ситуация осложняется тем, что целый ряд его политических противников имеют прямой выход на патронов с Запада, прежде всего из-за океана.

Предвыборный тезис В. Зеленского и его команды о невхождении старых управленческих кадров в новую власть явно не был соблюден. Деятельность новых же назначенцев иногда вызывает большие вопросы, а быстрое реформирование, скорее, провоцирует неразбериху и демонстрирует неполное понимание специфики той или иной сферы, что четко просматривается, например, в работе Генпрокуратуры.

Персональный рейтинг В. Зеленского во многом определяет довольно высокие рейтинговые показатели власти. Вместе с тем он начал падать, и этот процесс после таких спорных решений, как открытие рынка земли, вероятно, продолжится. В этих условиях не исключены попытки с помощью давления обеспечить лояльность чиновничества и депутатского корпуса. До какого-то момента эта политика может приносить свои плоды, однако стратегически процесс вряд ли можно будет затормозить полностью. В перспективе нельзя исключать дальнейшего обострения отношений между А. Аваковым и его группой и командой президента. Пока большинство экспертов считает, что по итогам поездки на саммит в Нормандском формате и событий в Киеве Аваков пока только усилил свои позиции. Однако, такие дела как обвинения участников АТО в убийстве П. Шеремета, в случае если не удастся найти доказательства, может серьезно повлиять на позиции разных сегментов власти и персон в ней и вызвать еще более негативное отношение к ней со стороны активистов и участников АТО и армии. Кроме того, обострится и партийная борьба. Такие фигуры, как Ю. Тимошенко, явно не отбросили своих амбиций на премьерский пост.

Довольно серьезное положение возникло в Верховной Раде. Учитывая разнонаправленные тенденции во фракции «Слуга народа», где уже оформилось несколько групп, у президента все больше будет возникать проблем с получением 300 голосов при необходимых голосованиях.

Важнейшим индикатором для президента и его команды станут местные выборы, которые, вероятнее всего, состоятся весной или осенью 2019 г., в рамках которых новым властям будет сложнее завоевать доверие электората как ввиду наличия мощного мэрского ресурса в ряде областей, так и ввиду того, что уже сейчас рейтинги власти не так велики. Зависимость от рейтинга в условиях вероятной стагнации социально-экономической ситуации и отрезвления общества от надежд будет становиться все большей проблемой для власти.

Проблема урегулирования конфликта на Донбассе

В. Зеленский в ходе предвыборной кампании позиционировал себя как сила, идущая во власть для реализации главной цели, которая сегодня стоит перед страной, — достижения мира, что не в последнюю очередь и обеспечило президенту такую масштабную победу. Однако у В. Зеленского и его команды, и это становилось все очевиднее летом — осенью 2019 г., не было и нет четкого плана, который устроил бы Москву и мог бы стать отправной точкой для дальнейшего диалога. Более того, многочисленные заявления президента и ряда высших чиновников отличались вариативностью и, порой, взаимоисключающими тезисами.

Безусловно, с приходом нового украинского президента многое изменилось. Был осуществлен обмен задержанными, В. Зеленскому несмотря на все трудности с национал-радикалами удалось добиться разведения сил в Петровском, Золотом и Станице Луганской. Наблюдаются некоторые подвижки в риторике украинских властей и СМИ.

Вероятно, новая украинская власть в этом вопросе будет довольно сильно отличаться от политики предыдущих властей, и эта позиция в целом увязывается с настроениями значительной части украинского общества. Согласно результатам опроса, проведенного Социологической группой «Рейтинг», 68% опрошенных считают Россию страной-агрессором в отношении Украины и только 23% придерживаются противоположного мнения, 10% не определились. На Западе и в Центре Украины не менее 70% считают Россию агрессором, в то время как на Юге — только половина, а на Востоке — 40%.

Военный путь решения конфликта на Донбассе имеет наибольшую поддержку среди жителей Запада страны, предоставление автономии оккупированным территориям — на Юге и Востоке.

Важным моментом стало одобрение формулы Штайнмайера и стремление как можно скорее провести встречу в нормандском формате, что для В. Зеленского имеет еще и сильное PR и имиджевое значение.

Одобрение украинской стороной формулы Штайнмайера и обсуждение предполагаемого саммита в нормандском формате вызвали заметное оживление в и без того бурной политической жизни Украины. Этот фактор, несомненно, стесняет украинскую власть в переговорах. Серьезное негативное значение для В. Зеленского имеет и тот факт, что ряд ведущих олигархических групп — в первую очередь группа Пинчука-Кучмы — обладают серьезными связи в США и при этом относительно мирного урегулирования выступает с более жестких позиций.

Сегодня отчетливо видно, что украинская дипломатия стремится не делать однозначных ставок в надежде не повторить истории с однозначной поддержкой на выборах Х. Клинтон, и пока ей это относительно удавалось, хотя попытки использовать украинский фактор в процессе импичмента Д. Трампу будет продолжаться. Расшифровка телефонного разговора президентов США и Украины нанесла тактический удар по политике В. Зеленского, однако ситуация становится особенно сложной в контексте последнего визита в Украину Р. Джулиани, который провел ряд встреч с людьми, близкими к И. Коломойскому и имеющими информацию по делу Burisma в отношении семьи Байденов. По некоторым данным, предметом интереса Р. Джулиани стал и инвестиционный фонд «Франклин Темплтон», ассоциирующийся с демократами. Но как только начнется серьезное движение по этому делу, демократы в США могут атаковать В. Зеленского через свои креатуры в политической элите страны. Встречи Р. Джулиани показывают, что И. Коломойский старается искать внешнюю поддержку, одновременно с этим создавая проблемы действующему президенту.

Ключевым событием декабря стала встреча в Нормандском формате в Париже. По ее итогам можно сделать несколько выводов. Во-первых, сам факт встречи, безусловно, позитивен, это фактически перезапуск нормандского формата, который с 2016 года не работал. Во — вторых, сторонам удалось достигнуть соглашения о разведении сил еще в трех пунктах, и об обмене идентифицированными задержанными. В-третьих, формула Штайнмайера должна быть зафиксирована в законе об особом статусе, который уже продлен Верховной Радой. Таким образом, можно сделать вывод о том, что непосредственные итоги встречи довольно скромные. В недрах команды президента идет подготовка к встрече в нормандском формате, но при этом далеко не очевидно, что политическая воля к мирному решению конфликта, о которой говорит президент Украины, приведет к появлению плана украинского руководства, который бы адекватно воспринимался как на Западе, так и в Москве. Тем более, что Москва дает понять — соблюдение Минских соглашений является важнейшим фундаментальным основанием урегулирования, а формула Штайнмайера важна, как инструментарий по выполнению 4 и 5 пунктов соглашений.

Но прежде чем переходить к «дорожной карте», необходимо выработать понимание того, что будет представлять собой реинтегрированный Донбасс. Ситуация осложняется тем, что реинтгерация не только территорий, но и людей — довольно проблематичный процесс.

Россия продолжает быть заинтересованной в реинтеграции Донбасса на условиях, которые в максимальной степени соответствуют очень широкой автономии Донбасса, и во влиянии через этот механизм на внешнюю и внутреннюю политику Украины. И Минские соглашения, подписанные в период военного поражения Украины, — действительно документ, который вынуждает Украину идти на политические уступки.

Сегодня вокруг мирного урегулирования идет тактическая игра, когда украинское руководство зачастую заявляет о том, что Украина готова выйти из минского процесса. Однако тогда у России будут серьезные аргументы перед лицом Европы в пользу отмены санкций, и даже если этого не произойдет, Украина будет выглядеть как страна, которая не выполняет мирные условия. Вероятность сохранения тлеющего конфликта при этом останется довольно высокой, что Украине объективно не выгодно.

Сам факт проведения встречи в нормандском формате имеет, безусловно, позитивное значение, однако на ней не были выработаны жесткие рамки урегулирования конфликта и ситуации на Донбассе. Урегулирование конфликта на Донбассе займет как минимум несколько лет, и можно в лучшем случае говорить о перемирии при одновременном налаживании социальных связей и политического диалога.

Россия твердо настаивала на соблюдении пунктов минских соглашений, в то время как Украина зондировала почву на предмет их возможного изменения и была, пусть и не очень акцентировано, поддержана в этом А. Меркель. В. Зеленский предстал в образе патриотичного политика, чтобы сохранить лояльную часть электората, неготовую на мир любой ценой, а также чтобы минимизировать значимость «антикапитулянтского» протеста, проявляющегося в том числе в виде митинга на Банковой. Определенным достижением стало уже то, что президенту удалось показать себя как переговорщика, причем занявшего ряд твердых позиций: он отказался от разведения войск по всей линии и заявил о неприемлемости федерализации. В. Зеленский в результате встречи в Париже как минимум не ухудшил свою субъектность внутри страны. Тем не менее на встрече было видно, что президент не вполне готов и испытывает дискомфорт от мероприятия.

Минусами встречи стало то, что, несмотря на упоминание формулы Штайнмайера в итоговом документе саммита, реальных политических подвижек к урегулированию практически нет. Стороны не смогли найти решение ключевых вопросов. Кроме того, в Украине на законодательном уровне обсуждается реформа децентрализации с серьезными полномочиями президента, но без особого статуса. Поддерживая такой вариант децентрализации, президент демонстрирует жесткую позицию как вне, так и внутри страны, но это вряд ли может устроить Москву.

Положение сегодня складывается таким образом, что можно предположить, что первая половина 2020 г. пройдет, скорее, в обстановке тактического маневрирования сторон, а базовым сценарием останется замороженный конфликт с постепенным слабым и медленным налаживанием социальных и экономических связей и возможностью точечных периодических эскалаций. Серьезное влияние при этом как на внутриполитическую ситуацию в Украине в контексте Донбасса, так и во внешнеполитическом измерении и в смысле формирования позиций украинской стороны окажут политический кризис в США и итоги американских президентских выборов.